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La gestión del riesgo por inundaciones en la ciudad de Buenos Aires

31/01/01 Por Silvia González

Por: Silvia González. PIRNA-Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente, Instituto de Geografía, FFyL., UBA

(Ponencia presentada a la Tercera jornada legislativa para el Area Metropolitana de

Buenos Aires: AMBA,Integración para una mejor calidad de vida, organizada por .la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires y la Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires. Buenos Aires, Legislatura de la Ciudad, 19 de noviembre de 1999.)

1. Introducción
2. ¿Cuál es el problema?: desastre y riesgo
3. La ausencia del riesgo en la gestión urbana

4. El continuo del desastre y la gestión del riesgo

5. Conclusiones

Las inundaciones son, hasta el momento, el principal riesgo de origen natural de la Ciudad de Buenos Aires. Cada inundación catastrófica pone a la ciudad prácticamente al borde del colapso: calles y avenidas anegadas, corte de tránsito, sótanos inundados, pérdida de mercaderías en comercios, paralización de actividades productivas, etc.

Ante cada inundación y ante el reclamo vecinal consiguiente, los organismos de gestión con competencia en el tema proponen soluciones ?definitivas?: la construcción de obras de ingeniería capaces de aumentar la velocidad de escurrimiento de los conductos principales del sistema pluvial.

Asimismo, las inundaciones descubren las contradicciones y las luchas de interés entre niveles de gobierno. Así, los reclamos del gobierno nacional al municipal por la falta de eficacia al momento de dar solución al problema se suman a la tendencia de unos y otros a ?culpar? a un todavía no comprobado ?cambio climático? por la frecuencia y la magnitud de las inundaciones. Partiendo del caso de la cuenca del arroyo Maldonado, el objetivo de esta ponencia es describir las características principales detectadas en la gestión de las inundaciones en la ciudad de Buenos Aires. Se destaca, sobre todo, la concepción imperante de considerar al desastre como un ?producto?, al que solo es posible enfrentarse una vez ocurrido. Como alternativa a esta situación, se propone una gestión integral del riesgo, basada en el reconocimiento del desastre como ?proceso? y como momento en el que el riesgo ?construido por la sociedad cotidianamente- es puesto en evidencia. Esta gestión deberá, necesariamente, formar parte de la gestión urbana, incorporando medidas estructurales y medidas no estructurales.

Para poder entender lo más ajustadamente posible cuál es la raíz del problema que aqueja a Buenos Aires cuando ocurren precipitaciones intensas y concentradas, es necesario abandonar la idea de encontrar culpables claros y concretos a quienes responsabilizar. Tanto al culpar a un organismo o nivel de gobierno como al culpar a un supuesto cambio en el régimen de precipitaciones, se cae en respuestas simplificadoras de la situación que se intenta analizar.

En tales posturas subyace la idea de desastre como producto, evento ante el cual se actúa solo una vez ocurrido: por un lado, la inundación es producto de ?lluvias extraordinarias?, ?no previstas?, ?anormales?; por otro lado, es producto de la falta de acción del gobierno municipal (ante lo cual se recurre al pasado: ?esto no ocurría en la gestión anterior?). En ambos casos, la respuesta se plantea solo en el momento en el que ocurre la inundación: evacuación de eventuales víctimas y anuncio de construcción de obras de ingeniería.

Al entender al desastre como producto, se deja afuera del análisis la consideración de la situación de la sociedad expuesta a la inundación, situación que se construye social e históricamente, en un proceso continuo. El desastre es el producto de dicho proceso: es un hecho concreto y un continuo sobre el cual es posible actuar desde distintos campos y en distintos momentos, a fin de modificar la situación de la población antes de su ocurrencia (A. Lavell, 1996; G. Wilches-Chaux,1998).

Incorporando la idea de proceso, se desplaza el eje del análisis del problema hacia la noción de riesgo, rasgo constitutivo de la sociedad moderna (S. Funtowicz y J. Ravetz, 1993, A. Giddens, 1990; U. Beck, 1993) y, como tal, incorporado a la vida cotidiana. En este marco, el desastre ya deja de ser un momento de disrupción en la cotidianeidad ?producto-, y pasa a ser el instante preciso en el cual el riesgo ?proceso construido social e históricamente- se pone en evidencia.

El desastre es, así, el grado de actualización del riesgo en el que vive la sociedad(A. Lavell, op. cit.).En este punto, el análisis se complejiza, ya que para poder abordar la problemática del riesgo ?y de su expresión particular, el desastre- es necesario recurrir a una multiplicidad de perspectivas, todas igualmente válidas y no reducibles unas a otras (S. Funtowicz y J. Ravetz, op. cit.). En este marco, el riesgo puede ser descompuesto en cuatro componentes claramente identificables a los fines analíticos, pero estrechamente interrelacionadas. Ellas son: peligrosidad, vulnerabilidad, exposición e incertidumbre (C. Natenzon, 1995).

La peligrosidad tiene que ver con el potencial peligroso de un fenómeno físico natural (inundaciones, terremotos, sequías, etc.), potencial que es inherente al fenómeno mismo. El estudio de la peligrosidad trata de predecir el comportamiento de estos fenómenos.

La vulnerabilidad se vincula con la situación socioeconómica antecedente de la población sobre la que impacta el evento físico peligroso. En el análisis de la vulnerabilidad interesan ?...las heterogeneidades de la sociedad implicada, sus situaciones diferenciales y su diferencial respuesta a un contexto ?mundo- homogéneo? (C. Natenzon, op. cit., 11), ya que tales heterogeneidades son las que determinarán, en gran parte, las consecuencias catastróficas del evento natural. Así, generalmente se entiende que los sectores sociales pobres son los más vulnerablesa dichos eventos: la pobreza es un rasgo estructural que condiciona, por un lado, la ubicación de estos grupos en áreas peligrosas y, por el otro, el nivel de preparación y respuesta ante los mismos. Además de los factores sociales y económicos, la vulnerabilidad se relaciona con los niveles de organización e institucionalización que tienen que ver con la gestión del riesgo.

La exposición se refiere a la distribución territorial de la población y los bienes materiales potencialmente afectables por el fenómeno natural peligroso. Es la expresión territorial de la interrelación entre procesos físicos naturales ?peligrosidad- y procesos socioeconómicos ?vulnerabilidad-, cuyo resultado es la configuración de determinados usos del suelo, distribución de infraestructura, localización de asentamientos humanos, etc.

Cuando no es posible predecir el comportamiento del fenómeno físico peligroso, ni cuantificar la vulnerabilidad y la exposición, aparece la incertidumbre. La falta de respuestas precisas desde el conocimiento científico se contrapone a la urgencia de la toma de decisión en la esfera política: se trata de situaciones que no pueden ser resueltas a partir del conocimiento existente pero que requieren de una resolución inmediata por la importancia de los valores en juego ?vidas humanas, bienes materiales-. Esto hace que se deban incorporar a la toma de decisión todos aquellosactores sociales que se encuentran expuestos al riesgo, con lo cual la resolución se efectuará en la arena política.

Aplicando este marco conceptual a lo que ocurre hoy en Buenos Aires, puede decirse que el funcionamiento del sistema hídrico formado por los arroyos Maldonado, Vega, Medrano y Cildañez (hoy canalizados en forma subterránea) corresponde a la peligrosidad. Con una determinada recurrencia, dependiendo de la intensidad del agua caída y de la coincidencia ?o no- de la aparición de una sudestada, los arroyos desbordan e inundan: ese es su comportamiento normal, natural y esperable.

Al construirse la red pluvial del denominado Radio Nuevo1 -aprovechando para ello el sistema de drenaje natural existente-, se ?humanizó?, en gran medida, la naturaleza. Esta intervención, efectuada entre las décadas de 1920 y 1940, facilitó el proceso de ocupación de la ciudad de Buenos Aires, que ya venía desarrollándose, a ritmo creciente, desde fines del siglo XIX: el suelo urbano se valorizó, se densificaron las construcciones, se multiplicaron los comercios, se trazaron avenidas y calles sobre los antiguos arroyos. El desarrollo de este proceso culminó en la situación actual de alta exposición de bienes y población a las inundaciones.

1El Radio Nuevo comprende las cuencas de los arroyos Maldonado, Medrano, Cildañez y Vega, además de toda el área de afluencia directa al Riachuelo.Pero no toda la población porteña expuesta está en iguales condiciones para afrontar el desastre. En la construcción histórica de la vulnerabilidad de la población de Buenos Aires jugaron un papel fundamental las características propias del proceso de urbanización y las modalidades que asumió la gestión urbana a través del tiempo. El resultado fue la configuraron de una situación socioterritorial actual de fuertes contrastes entre los barrios de la franja norte (en los que se localizan los grupos de población de mayores ingresos) y los de la franja sur (donde se asientan, en general, los sectores populares). Entre ambos extremos, se ubica una franja que corresponde en general a los sectores medios, dentro de la cual es posible hallar, además, algunos ?bolsones? de pobreza.

De esta manera, las inundaciones catastróficas que se producen en barrios como Belgrano, Palermo o Villa Crespo impactan sobre población vulnerable perteneciente a los sectores medios, medio altos y altos. Mientras tanto, las inundaciones que afectan en los barrios del sur, como Boca y Barracas, impactan sobre sectores pobres. En la ciudad de Buenos Aires, por lo tanto, no es posible hablar de una relación directa entre vulnerabilidad y pobreza, sino que se presenta una amplia variedad de situaciones. Gran parte de la explicación a esta situación tan particular se encuentra en la forma en cómo se reguló ?o se dejó de regular- desde la esfera pública la ocupación de las áreas potencialmente peligrosas. Al mismo tiempo, los mecanismos que directa e indirectamente regularon la expansión urbana sobre estas áreas se plantearon en forma independiente de la provisión de infraestructura de desagües, obra que, por otra parte, contribuyó a valorizar diferencialmente el suelo porteño.

En el proceso de toma de decisión, ligado a la componente de la incertidumbre, la problemática de las inundaciones apareció históricamente compartimentada, visualizada como un evento puntual al que hay que enfrentar con respuestas de tipo coyuntural, y en el caso de que la acción se planteare en términos preventivos, la solución privilegiada fue siempre única: la construcción de obras de ingeniería. La única voz autorizada en la búsqueda de una solución para las inundaciones catastróficas fue siempre la proveniente de las ciencias básicas e ingenieriles, dejando fuera de la discusión a todos aquellos actores expuestos a la ocurrencia de estos fenómenos. Por lo tanto, la tendencia recurrente en la historia es la sobresimplificación del problema.

Inundaciones recurrentes, alta exposición de bienes y personas, vulnerabilidad no directamente asociada con la pobreza y alta incertidumbre relacionada con tendencia a la fragmentación y a la sobresimplificación en la toma de decisión son las características que asume el riesgo de origen natural en la ciudad de Buenos Aires actual. Esta situación deriva, fundamentalmente, de la concepción queimperó para hacer frente a los desastres a lo largo de la historia, lo cual redundó en la falta de incorporación de la gestión del riesgo como parte de los procesos de gestión urbana.

A lo largo del presente siglo, muchas fueron las decisiones que se tomaron en relación a los procesos de ocupación del territorio urbano. Sin embargo, muy pocas tomaron en cuenta el riesgo por inundaciones. Por lo tanto, puede decirse que existieron dos gestiones separadas: a) el manejo de las inundaciones, sesgado hacia intervenciones de carácter estructural y b) la gestión de la ocupación de la ciudad.

El resultado fue la formulación de planes y proyectos urbanos, la implementación de códigos de edificación y planeamiento e intervenciones aisladas, medidas que, pensadas para mejorar el funcionamiento de la ciudad, no hicieron sino aumentar la peligrosidad y la vulnerabilidad en áreas como la cuenca del arroyo Maldonado.

3.1. El manejo de las inundaciones

En primer lugar, no ha existido, hasta el momento, un organismo que se encargue del manejo de las inundaciones en la Ciudad. El tema ?agua? fue, históricamente, competencia de una serie de instituciones de gobierno, tanto del nivel nacional como del nivel municipal.

Obras Sanitarias de la Nación tuvo a su cargo la provisión de la infraestructura de desagües pluviales, proyecto formulado en el año 1919. En aquel entonces, se entendía que tan importante y necesaria obra, permitiría ?...llegar al completo saneamiento de la ciudad de Buenos Aires y evitar en lo futuro los serios perjuicios que causan las inundaciones? (texto de la Nota del Presidente del Directorio de Obras Sanitarias de la Nación, en J. Vela Huergo, 1938, 173; la cursiva es nuestra). A pesar de esta aseveración, en el propio Plan se hacía referencia expresa a la impracticabilidad, desde el punto de vista económico y de la ocurrencia de lluvias, de construir una red de conductos que cubriese las contingencias derivadas de toda precipitación pluvial, por lo que se descontaba una insuficiencia más o menos acentuada de las canalizaciones.

La ejecución de estas obras finalizó a mitad de siglo, luego de sucesivas postergaciones y modificaciones en el plan original. El aumento de la población residente en las diferentes cuencas entre la formulación del plan y la finalización de las obras, trajo como consecuencia que se contemplara la construcción de canales aliviadores2 de los emisarios principales, obras que hasta el momento no se realizaron.

Luego de ejecutadas las obras, el mantenimiento de los conductos y bocas de tormenta quedó a cargo de OSN. En mayo de 1993, al privatizarse Obras Sanitarias en el marco de la Reforma del Estado, la empresa concesionaria - 2Para el caso del arroyo Maldonado, se preveía la construcción del denominado ?aliviador del curso inferior?, cuyo trazado coincide, a grandes rasgos, con el proyectado por el Instituto Nacional del Agua y el Ambiente en 1994.

Aguas Argentinas- tomó a su cargo la provisión de agua y desagües cloacales. Los desagües pluviales quedaron bajo la responsabilidad de la Dirección de Hidráulica de la entonces Secretaría de Obras Públicas3 del gobierno municipal. La ciudad fue dividida en cuatro grandes sectores y la Secretaría contrató empresas privadas que se encargaron solamente de la limpieza y el mantenimiento de los sumideros. Este mecanismo de concesión para el mantenimiento de los sumideros es el que continúa vigente hasta hoy.

Las inundaciones catastróficas del 26 de enero y del 31 de mayo de 19854 marcaron claramente un punto de inflexión en el manejo de las inundaciones. El sistema pluvial, ?oculto? a la vista de población y gobierno, se ?develó?, descubriendo, al mismo tiempo, el proceso de constitución del riesgo y la alta vulnerabilidad de la población. Los vecinos reclamaron soluciones urgentes y en el gobierno municipal reapareció la preocupación por el problema. Se firmó, entonces, un convenio con el Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídrica (INCyTH, hoy Instituto Nacional del Agua y del Ambiente, INA) para estudiar el funcionamiento del sistema pluvial de las cuencas del Maldonado, el Medrano y el Cildañez. Para el caso del arroyo Maldonado, se propuso la construcción de un canal aliviador del emisario principal (propuesta ya existente en el plan de 1919) y la sustitución de las columnas que sostienen el techo de la canalización por tabiques, a fin de lograr aumentar la velocidad de conducción.

El cambio de administración municipal en 1989 significó el abandono del proyecto, que más tarde se reformuló como parte de la concesión de obras públicas de la Red de Vías Rápidas5. En esta oportunidad, se contemplaba la readecuación de la canalización del arroyo Maldonado (con el ya proyectado reemplazo de las columnas, la profundización del lecho y la reconstrucción del techo) y la construcción del aliviador entre la Av. Santa Fe y la desembocadura; todas estas obras estaban vinculadas a la reconstrucción de la Av. Juan B. Justo para aumentar el flujo de tránsito. Estas obras llegaron a licitarse y los pliegos para la adjudicación estaban aprobados por el entonces Concejo Deliberante. Sin embargo, el Departamento Ejecutivo demoró los trámites y las obras, finalmente, no se ejecutaron.

En 1994 se firmó un nuevo convenio entre la Municipalidad y el INA, para el estudio de las tres cuencas principales de la ciudad (Maldonado, Medrano y Vega) y un convenio entre la Municipalidad y el Centro Argentino de Ingenieros para el estudio de las inundaciones en los barrios de la Boca y Barracas. Se retomaron 3Con posterioridad, se denominó Secretaría de Producción y Servicios y actualmente, Secretaría de Obras y Servicios Públicos y Transporte 4 En enero, la lluvia caída alcanzó los 192,2 mm, con una intensidad máxima de 71,1 mm/hora, registrada a las 6:00 horas del día 26. En mayo, la lluvia alcanzó los 308,5 mm, con una intensidad máxima de 42,5 mm/hora registrados a las 6:00 horas del día 31. 5

Además de la reconstrucción de la Av. Juan B. Justo, la ?Red de Vías Rápidas? incluía la finalización de la Av. 9 de Julio (tramo norte), la finalización de la autopista que une la 25 de Mayo con un nuevo puente sobre el Riachuelo, el ensanche de la Av. 27 de Febrero y la construcción de una avenida entre Av. General Paz y Av. de los Incas (R. Azaretto, 1995). los estudios realizados hasta entonces y se desarrollaron los proyectos ejecutivos del Maldonado, el Medrano, el Vega y Boca-Barracas. La inundación catastrófica del 6 de febrero de 1998 abrió una nueva ?ventana de oportunidad? para que finalmente se pusieran en práctica las obras tantas veces postergadas, que en conjunto forman parte del ?Plan de Control de Inundaciones de la Ciudad de Buenos Aires? o ?Plan Hidráulico?, actualmente en ejecución.

3.2. La ocupación de las áreas inundables

Paralelamente a la provisión de desagües pluviales, los organismos de gestión del nivel municipal planteaban distintos instrumentos de intervención tendientes a ?organizar? y ?equilibrar? el territorio de la ciudad. Desde principios de siglo se proyectaron varios planes urbanos 6, que, salvo en el caso del Plan Regulador de la década de 1960 -aún vigente-, quedaron solamente en proyectos. A pesar del tiempo que media entre las formulaciones, los objetivos de estos planes fueron similares: la creación de un sistema continuo de avenidas, la cobertura del déficit de espacios verdes, la atención al carácter metropolitano de la ciudad, la rehabilitación de la zona sur, la reconquista de la costa del río de la Plata y la búsqueda del equilibrio entre el norte y el sur (S. Flores, 1993). Si bien aparecen cuestiones puntuales como la construcción de una avenida-parque sobre la canalización del Maldonado (Plan de 1925) o una crítica a la falta de previsión de una reserva libre destinada a vegetación sobre dicha canalización (Estudio de 1956), en ninguno de ellos se incorporó la problemática de las inundaciones como cuestión a tener en cuenta al momento de elaborar la normativa tendiente a la regulación de la expansión urbana. Por ejemplo, no se tomaron previsiones tales como la limitación de construcción de sótanos en áreas inundables o la limitación en densidad de construcciones en dichas zonas. Podemos argumentar dos razones por las cuales los proyectos de planes urbanos no incorporaron la problemática de las inundaciones como parte del objetivo de ?eliminar abusos? en la expansión de Buenos Aires. En primer lugar, las ideas urbanísticas fueron importadas de los centros más avanzados en la disciplina, lugares en donde la tradición imperante ponía el acento en la higiene y la belleza de ese ?organismo? que era la ciudad. Por lo tanto, no es posible esperar que se tuvieran en cuenta criterios diferentes a los predominantes a escala mundial. En segundo lugar, el mantenimiento y las obras de expansión de los desagües pluviales (única solución visualizada para las inundaciones) no eran competencia municipal. Existía un claro divorcio en cuanto a la cuestión jurisdiccional, que los encargados de la gestión comunal se ocupaban de enfatizar ante toda crítica vecinal o de los medios de información (S. González, 1997). 6Los planes proyectados para Buenos Aires desde principios de siglo fueron: Plan Chanourdie (1906), Plan Bouvard (1910) Proyecto Orgánico de Urbanización del Municipio: El plano regulador y de reforma de la Capital Federal (1925), Plan Regulador para Buenos Aires (1938), Evolución de Buenos Aires en el tiempo y en el espacio (1956), Plan Regulador de la Ciudad de Buenos Aires (1968), Plan Urbano y Ambiental (actualmente en discusión). A diferencia de lo ocurrido con sus antecesores, los documentos de avance 7 del Plan Urbano y Ambiental elaborado actualmente por la Secretaría de Planeamiento Urbano, contempla los ?daños materiales y disfuncionalidades por inundaciones en diferentes áreas de la ciudad? como uno de los once conflictos y/o potencialidades detectados en la ciudad. Se destacan, como cuestiones problemáticas, la discontinuidad en los trabajos de mantenimiento de los conductos pluviales, la falta de un organismo de escala metropolitana que se ocupe de la gestión de las inundaciones, la ausencia de los aspectos referidos a inundaciones en los instrumentos de regulación de usos del suelo y la deficiencia en los sistemas de alerta (SPUyMA, 1997). Como soluciones posibles, se proponen, por primera vez, políticas que complementen la ejecución del Plan Hidráulico. Estas acciones incluyen la compatibilización de normas en el uso del suelo con los partidos vecinos de la Ciudad de Buenos Aires que comparten cuencas, el aumento de la parquización en avenidas y calles de baja utilización y la recuperación de áreas inundables para destino de actividades recreativas. Asimismo, se reconocen explícitamente las limitaciones a la expansión de la red pluvial y se propone que todo nuevo emprendimiento a construir en la ciudad cuente con sistemas de retención de aguas pluviales, con el fin de retardar su llegada a la red (SPUyMA, 1998).

Acciones como el aumento en la parquización en calles y la recuperación de áreas inundables para actividades recreativas suponen, necesariamente, una reconversión de usos del suelo que difícilmente pueda concretarse dada la densidad de edificación y de población y la racionalidad económica dominante, que privilegia la ocupación de predios libres para la inversión inmobiliaria. De todas maneras, el Plan Urbano y Ambiental constituye un avance respecto a todos sus predecesores, ya que considera explícitamente la problemática de las inundaciones, reconociendo, asimismo, la necesidad de plantear acciones no estructurales que complementen las obras del Plan Hidráulico. Finalmente, una manifestación clara de la falta de articulación entre instancias de gobierno es la aparición de proyectos en diferentes áreas de la ciudad, que se planean y ejecutan en forma totalmente independiente de la peligrosidad existente en ellas. Para la cuenca del Maldonado, uno de los ejemplos es la construcción de la Autopista Perito Moreno durante la última dictadura militar, cuando se atravesó el techo de la canalización del Maldonado con las columnas de sostén de dicha autopista, a la altura de su cruce con la Av. Juan B. Justo; los escombros producidos por esta construcción nunca fueron retirados y obstaculizan el normal escurrimiento del agua del arroyo en su entrada a la ciudad de Buenos Aires. Otro ejemplo más reciente es el proyecto de construcción de la Aeroisla, frente a la desembocadura del Maldonado en el río de la Plata, con un camino de unión8 al 7Los documentos de avance son: ?Prediagnóstico territorial y propuestas de estrategias? (1997) y ?Elementos de diagnóstico? (1998). 8 En el arranque del camino de acceso, se preveía el relleno de una zona para la construcción de las conexiones viales, que se prolongaría hasta aproximadamente 300 metros de la costa. continente diseñado en forma tal que obstaculizaría el normal desagüe del arroyo, incrementando la peligrosidad.

La modalidad de gestión del riesgo puesta en evidencia en Buenos Aires ante cada inundación catastrófica, se vincula directamente con la noción de desastre como producto, discutida líneas arriba. Supone, asimismo, una concepción de manejo del desastre basado en la existencia, a grandes rasgos, de tres momentos claramente diferenciados en el llamado ?ciclo del desastre? (antes durante y después), cada uno de los cuales exige actividades específicas. Para la fase ?pre-desastre? se plantean acciones ligadas a la prevención y mitigación del evento físico detonante (en este caso, las inundaciones). La fase ?durante? se inicia inmediatamente después de haberse producido el fenómeno y comprende todas las actividades ligadas al rescate (como la movilización de equipos y personal capacitado para salvar vidas y bienes). Finalmente, en la fase ?post-desastre? se incluyen acciones tendientes a reestablecer las condiciones de ?normalidad? en la comunidad afectada por el evento.

Esta modalidad de manejo está vinculada, además, a una sobre especialización de instituciones ligadas a cada uno de los tres momentos del ciclo. Así, la Dirección de Emergencias Sociales y Defensa Civil tradicionalmente ha llevado a cabo acciones en el momento de la respuesta y de rehabilitación; lo mismo puede decirse del SAME, que, junto a Defensa Civil y otras instituciones han formulado en abril de 1998 un Plan Sanitario para Amenaza de Inundaciones como respuesta al eventual efecto de la crecida extraordinaria del Paraná en la ciudad de Buenos Aires (evento Niño 1997/98).

Otros organismos como el Instituto del Agua y el Ambiente, en distintas etapas y bajo diferentes circunstancias, han desarrollado diferentes proyectos tendientes a aumentar la capacidad de conducción de los ya antiguos desagües pluviales porteños, con lo cual actúa en la fase pre-desastre. Generalmente, estas instituciones no logran una adecuada articulación entre ellas, llegándose inclusive a situaciones de superposición y/o de excesiva fragmentación en la gestión.

Frente a esta alternativa de manejo, que es la que imperó en Buenos Aires desde siempre, se plantea una gestión del riesgo que deriva de la visualización del desastre como un proceso y como el momento en que el riesgo es puesto en evidencia. Tal gestión supera el manejo compartimentado tradicional y propone una intervención en fases concatenadas e integradas, distinguiéndose cuatro subconjuntos de actividades (A. Lavell, op. cit.):

- una gestión de la peligrosidad, que busca disminuir probables impactos de los fenómenos naturalmente peligrosos (en este caso, las inundaciones);

- una gestión de la vulnerabilidad, que actúa sobre la situación socio-económica antecedente de la población y sobre sus condiciones materiales de vida, de manera de reducir sus carencias y acrecentar sus potencialidades;

- una gestión de la respuesta o de la emergencia, que busca asegurar las condiciones mínimas de seguridad durante el impacto del fenómeno;

- una gestión de la rehabilitación y la reconstrucción, que pretende restablecer las condiciones normales de vida de los grupos afectados. En este modelo de gestión que toma en cuenta el carácter continuo del riesgo, las actividades son incorporadas a lo largo del proceso y no quedan vinculadas con fases particulares. Así, la prevención puede ser tenida en cuenta en varias de las actividades, como es el caso en el que la gestión de la rehabilitación y reconstrucción se plantea en términos de reducción de la vulnerabilidad futura y no de una simple vuelta a la situación anterior (J. Barrenechea y E. Gentile, 1998).

Organismos como el Servicio de Hidrografía Naval, el Servicio Meteorológico Nacional o el propio INA pueden aportar a la gestión de la peligrosidad, no solo con el pronóstico de eventos. De hecho, el INA se sirve de la información generada por los dos primeros para la modelación de la escorrentía de los conductos canalizados. Los estudios generados por estas instituciones deberían incorporarse como parte del ordenamiento territorial de la ciudad, en la gestión de la vulnerabilidad. En este sentido, los planes y proyectos generados en el ámbito de la Secretaría de Planeamiento Urbano deberían tener en cuenta la existencia de los arroyos canalizados por debajo de calles y avenidas, al momento de definir la zonificación urbana y de permitir la construcción de cualquier tipo de emprendimiento en zonas peligrosas.

Otras acciones que complementan las anteriores tienen que ver tanto con la gestión de la vulnerabilidad como con la gestión de la emergencia. Los procesos de comunicación del riesgo son fundamentales en áreas densamente edificadas y pobladas como lo es la cuenca del arroyo Maldonado, donde es muy difícil revertir la situación existente. Estrategias ya existentes como los sistemas de alerta, o campañas de información y capacitación para la población residente en la cuenca (y en otras áreas peligrosas) son medidas que tienden a disminuir la vulnerabilidad en el corto y el mediano plazo9. En este último caso, el complejo mosaico de situaciones de vulnerabilidad existente en la ciudad hace que el diseño de una estrategia de comunicación deba considerar especialmente la diversidad de características de la población a la que va a ser destinada.

Las acciones tendientes a mejorar la situación social y económica de la población vulnerable requieren acciones de largo plazo, que ataquen causas estructurales de fondo ligadas al funcionamiento del sistema político y económico.De esta manera, la gestión del riesgo por inundaciones se integra con la gestión urbana, conformando un proceso único, que incorpora medidas no estructurales como complemento a las medidas estructurales

La Ciudad de Buenos Aires se encuentra en una situación de alta peligrosidad por inundaciones recurrentes, alta exposición de bienes y personas, alta vulnerabilidad de amplios sectores sociales de la población y alta incertidumbre por sobresimplificación en la toma de decisión.

La problemática del riesgo ha estado históricamente ausente en la gestión urbana, lo cual ha favorecido la desvinculación entre la existencia de un peligro asociado a las inundaciones y los procesos de ocupación del territorio urbano que, de una u otra forma, se ?regularon? desde el aparato público.

Esta desvinculación se relaciona con la concepción de desastre como producto, concepción que también alimenta una idea de manejo de la inundación con énfasis en las acciones de emergencia, de carácter reactivo y coyuntural. Cuando la acción tuvo que ver con momentos previos a la aparición del desastre, la solución priorizada fue única: la construcción de obras de ingeniería.

El modelo de gestión propuesto constituye un desafío, ya que supone un cambio total en la concepción que sustenta el manejo de las inundaciones. Requiere de la incorporación del riesgo en la gestión urbana, con la participación de organismos que hasta el momento tienen competencia en cuestiones aparentemente ?ajenas? a la construcción cotidiana del riesgo. Requiere, finalmente, de la comunicación y la difusión de la información sobre el riesgo a los actores involucrados, información que debe constituirse, además, en un insumo para la toma de decisión.

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