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La Política Tarifaria de la Comisión Reguladora de Agua Potable y el Derecho Humano al Agua

15/12/08 Por Oscar Gutiérrez Reyes

Es sabido que en grandes ciudades y pequeñas poblaciones se presenta el fenómeno de los desconectados, suspendidos y cortados. Miles de familias que no pueden pagar las tarifas que hoy cobran las empresas y que se ven obligadas a prescindir del servicio, a NO disfrutar de agua potable domiciliaria para cubrir sus necesidades domésticas elementales, así dispongan de red y contador.

El referendo del agua alcanzó una cifra de más de dos millones 100 mil firmas de respaldo y la Registraduría certificó que 2 millones 039 mil eran válidas para continuar el trámite de la iniciativa, lo que generó alegría y mayores niveles de compromiso entre las organizaciones y personas comprometidas con la reforma constitucional.

Nuestra labor ahora es salirle al paso a los que sostienen que, de aplicarse el mínimo vital gratuito, se quebrarían las empresas que prestan el servicio de acueducto y alcantarillado, y que si es el Estado el que asume el pago de ese mínimo vital gratuito, se desestabilizarían las finanzas públicas. También es clave rebatir a aquellos que sostienen que el referendo promueve la cultura del no pago y que la prestación por parte de empresas públicas o comunidades organizadas, impide la importante e indispensable presencia del capital privado, incluido el de las multinacionales, en el desarrollo del sector y en la extensión, mejoramiento y calidad del servicio.

Analicemos uno por uno los argumentos esgrimidos por los opositores.

Sobre el mínimo vital gratuito

Comencemos por explicar que un derecho, para que sea derecho, debe tener como base el acceso al mismo sin condiciones ni cortapisas. Para que se garantice el derecho se debe garantizar el acceso. En el caso del agua potable, la única manera de alcanzarlo es estableciendo un mínimo vital gratuito. Lo que se definiría -a través de una Ley General- sería la cantidad de metros cúbicos que al mes reciban, los hogares colombianos. En nuestra propuesta: por lo menos doce metros cúbicos-mes.

Otras necesidades humanas -que son también derechos fundamentales- se consagran en el ordenamiento constitucional y social de muchas naciones, por ejemplo, el acceso a una educación gratuita y obligatoria.

Para poder ir a la raíz de la explicación que sustenta la necesidad del Mínimo Vital Gratuito es indispensable analizar cómo se fijan hoy las tarifas en los servicios públicos, a cuáles necesidades de política económica responden, qué intereses priman detrás de la formulación de las mismas, a quiénes privilegian y a quiénes, primordialmente, afectan.

El sistema tarifario de la Ley 142

Una consideración inicial.

El alza en las tarifas de los servicios públicos domiciliarios se explica por la aplicación de la política neoliberal de apertura y privatización que se impone al país por este y los anteriores gobiernos y como resultado de los acuerdos del llamado "Consenso de Washington". La reforma constitucional del año 1991 y la expedición de las leyes 142 y 143 de 1994 y sus decretos reglamentarios, condujeron a que se cambiara la concepción estatal de que los servicios “son servicios”, por la nueva de que “son negocios”, desplazando lo público por lo privado y reemplazando el monopolio estatal por el monopolio privado, principalmente extranjero.

Este cambio, aupado por el capitalismo imperialista norteamericano a través del Banco Mundial y demás organismos multilaterales de crédito, tenía como objetivo encontrar nuevas fuentes de inversión y acumulación de capital. La prestación de los servicios deja de ser un derecho de los ciudadanos, para convertirse en un negocio y los usuarios dejan de ser usuarios para convertirse en clientes. Esto significó que las prioridades de atención a la población en servicios tan esenciales para su nivel de vida y bienestar se invirtieran, pasando a ser más importante la tasa de ganancia y el retorno y acumulación de capital del inversionista, que la calidad, la cobertura y el acceso a través de subsidios en la tarifa.

Hoy, en la legislación colombiana, las familias pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3 conservan -tienen- unos subsidios al consumo mínimo en los servicios de acueducto y alcantarillado, aseo, energía eléctrica y gas. En telefonía prácticamente desaparecieron. En el caso particular de los servicios de AAA, estos son responsabilidad de los municipios, así no los presten a través de empresas públicas. El estrato 1 tiene un subsidio que debe ser equivalente hasta el 70% del valor del consumo mínimo, en el 2 al 40% y en el 3 al 15%. El estrato 4 no tiene subsidio y el 5 y 6 tienen la obligación de contribuir para el pago de los subsidios del 1, 2 y 3. Este sistema, conocido como “subsidios cruzados”, lo que evidencia es que a través de la Ley 142 el Estado se excluyó, se zafó de la obligación, contenida en la legislación antes de la Ley referenciada, de pagar, entregar, aportar al sostenimiento de las empresas de servicios públicos para que éstas pudieran prestar el servicio a los usuarios de menos ingresos, incluso y en muchos casos con subsidios superiores al 150% del valor de la prestación del mismo. Eso sucedía en muchas empresas y de ahí que, antes del proceso de privatización de las mismas, el Estado les transfiriera recursos para su sostenimiento a cambio de ampliar la cobertura a los sectores más pobres de la población y mejorar la calidad y la continuidad en la prestación del servicio.

Por eso, cuando la Ley 142 determinó los topes de subsidio a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3, en realidad lo que hizo fue fijar la meta por medio de la cual se recortaron los subsidios a esos mismos usuarios. La responsabilidad de subsidiar quedó en los estratos 5 y 6. y en la industria y el comercio que a partir de la aplicación de la Ley, pagarían contribuciones pero que, en el caso de los monopolios comerciales e industriales -usuarios no regulados-, los evaden o los cobran a los consumidores en el precio final de los productos. En el caso de pequeños y medianos –usuarios regulados- salen, en general, de la rebaja en sus utilidades. De esa manera el Estado se salió de su obligación de subsidiar a los pobres y se la transfirió a los ciudadanos de “mejores ingresos”. “Que los ricos subsidien a los pobres” fue la consigna de los privatizadores.

Pero como los municipios no son iguales en su desarrollo, ni en todos hay estrato 5 y 6 y el de industria y comercio es poco y débil, los municipios, -de las transferencias del Sistema General de Participaciones SGP- destinan los recursos para atender los subsidios que hoy reciben los más pobres.

Este nuevo esquena definido en la Ley 142 ocasionó que las tarifas que se fijan para el pago del servicio, no solo se ajustaran al nuevo esquema definido para las empresas por parte de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA sino que, se hiciera sobre la base de superar lo que los organismos del Estado llaman El Rezago Tarifario. De esa manera, desde que saliera la primera resolución de la CRA definiendo la nueva fórmula para el cálculo de la tarifa, los usuarios han visto y sobre todo sentido en sus bolsillos el alza continua y desmesurada en las tarifas.

Según datos entregados al Senador Jorge Robledo por el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT, y otros más difundidos por la Contraloría General de la República y por centros de investigación o especialistas en el tema, las alzas en las tarifas son escandalosas. Miremos los datos de algunas ciudades.*

Entre 1995 y 2007, acueducto consumo básico:

  Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4
Bogotá 100% 100% 100% 100%
Medellín 2.171% 835% 221%  
Barranquilla 391% 379% 425%  
Bucaramanga 1.218% 821% 527% 340%

Alcantarillados consumo básico:

  Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4
Bogotá 614% 535% 525% 296%
Medellín 2.870% 1.697% 810% 418%
Barranquilla 353% 356% 384%  
Bucaramanga 1.289% 961% 620%  
Cartagena 410% 379% 370%  

*Datos tomados del debate del Senador Jorge Robledo al Minambiente. Comisión Quinta del Senado, 20 de mayo de 2008.

Estos datos evidencian que las alzas en las tarifas, tenían como objetivo hacer atractivo y rentable, para las empresas privadas y los monopolios extranjeros, el manejo de los sistemas de acueducto y alcantarillado del país, tal y como se propuso y aprobó en la Ley 142 y en la reforma constitucional del 91.

Pero el alza en las tarifas no sólo persigue acabar con el “rezago tarifario”, sino que está ligada a las nuevas fórmulas para el cálculo de la tarifa, fórmulas que definió la Ley 142 y que elabora y aprueba la CRA, para períodos de cinco años y que son de obligatorio cumplimiento para las empresas sean éstas públicas o privadas.

Las nuevas fórmulas tarifarias

En el título VI Capítulo I Artículos 86 y siguientes de la Ley 142, se definen el régimen tarifario y las fórmulas y prácticas de tarifas, que se aplican a los usuarios. La esencia es garantizar la rentabilidad de las empresas prestadoras de los servicios. A fin de alcanzar esta meta, las fórmulas tarifarias tienen que garantizar la recuperación de los costos y gastos propios de la operación, incluyendo la expansión, reposición y mantenimiento del servicio, al igual que debe remunerar de manera adecuada el capital de los inversionistas dueños de la empresa.

La ley precisa también, que para la elaboración de las fórmulas que definan los criterios que fijen la tarifa final al usuario, se tendrá en cuenta los criterios de simplicidad, transparencia, rentabilidad, solidaridad, distribución, eficiencia económica y suficiencia financiera. De todos los criterios anteriores el que finalmente decide la composición de la fórmula es el de suficiencia financiera, incluso si llegare a estar en contradicción con el de eficiencia económica. Y aunque la Corte Constitucional, mediante sentencia del año 2003, señalara que ningún criterio tendrá prioridad sobre los otros, es claro que las fórmulas están diseñadas para garantizar la rentabilidad del capital y facilitar la presencia de monopolios privados nacionales o extranjeros. A través de los contratos de concesión los privados han tomado para sí buena parte del inmenso patrimonio público presente en los sistemas de acueducto y alcantarillado.

Pero además de lo anterior, las nuevas fórmulas tarifarias le permiten a las empresas cobrar un cargo por unidad de consumo, un cargo fijo, un cargo por aportes de conexión, cargos por reconexión y reinstalación, tasas ambientales y cargos por mora en el pago de la factura. Y como si fuera poco, la empresa podrá pedir la revisión de la fórmula tarifaria, al igual que se le permite aumentar la tarifa al usuario, cuando deba hacer inversiones que no tengan una tasa de retorno garantizada o cuando los costos en alguno de los índices de precios que considera la fórmula, sea superior al 3 %. Cada vez que esto ocurra la empresa automáticamente puede elevar la tarifa al usuario. Finalmente, se les da a las empresas la posibilidad de fijar libremente la tarifa.

Sobre estas bases la CRA, expidió la resolución No 287 de 2004 y se alista a expedir la que habrá de regir durante los años 2009 a 2014. En varias ciudades del país ha realizado audiencias con usuarios y prestadores del servicio y es claro que la nueva resolución conservará, en lo esencial, la fórmula tarifaria que hoy acogota a los usuarios. Es más, en el documento “Bases para la revisión quinquenal de la fórmula tarifaria para los servicios de acueducto y alcantarillado”, la CRA manifiesta que el objetivo que se persigue con la revisión es que “entre todos podremos construir ajustes metodológicos que, en materia de costos y tarifas, contribuyan a la consolidación sectorial, en términos de más y mejores servicios para todos los colombianos, bajo la premisa de servicios de calidad a tarifas razonables, que reflejen adecuadamente costos de eficiencia y un retorno equilibrado a los operadores”.

Lo anterior es claro, consolidar el sector, es decir, continuar la política de garantizar la presencia de operadores privados, con más usuarios que paguen tarifas razonables -y aquí valdría la pena preguntarles a los usuarios qué tan razonables son las tarifas que pagan- y que den un retorno equilibrado a los operadores. Es seguro que los operadores no están descontentos, las utilidades de las empresas así lo prueban. En resumen, una fórmula que garantice la continuidad de la privatización, aumente la presencia de monopolios extranjeros y el fortalecimiento de unos pocos grupos económicos nacionales en el sector.

Y aquí la pregunta es: ¿Y de los desconectados qué? Es sabido que en grandes ciudades y pequeñas poblaciones se presenta el fenómeno de los desconectados, suspendidos y cortados. Miles de familias que no pueden pagar las tarifas que hoy cobran las empresas y que se ven obligadas a prescindir del servicio, a NO disfrutar de agua potable domiciliaria para cubrir sus necesidades domésticas elementales, así dispongan de red y contador.

Y frente a este grave problema ¿qué dice la nueva fórmula tarifaria? ¿Acaso resuelve la nueva fórmula tarifaria el problema de los cientos de miles de desconectados? ¿Acaso con la explicación dada por la CRA sobre como calcularán las nuevas tarifas se resuelve el problema de abastecimiento de agua potable para millones de colombianos? De ninguna manera. La existencia de este problema ni siquiera es considerado en el documento de la referencia.

¿Será justa una fórmula tarifaria que deja por fuera del servicio a miles de familias? ¿Será justa una fórmula tarifaria que garantiza la Tasa Interna de Retorno -TIR- del capital, así queden por fuera del servicio millones de colombianos? ¿Será justa una fórmula tarifaria que garantiza la rentabilidad de las empresas pero sobre la base de recortar los gastos en la alimentación de las familias colombianas?

Realmente aquí es donde radica el problema. Las estadísticas dicen que tienen coberturas del 98% y más, pero la estadística señala también que en ciudades como Bogotá, por ejemplo, el número de suspendidos del servicio aumenta progresivamente. Según la Gerencia Corporativa de Servicio al Cliente -Apoyo Comercial- de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá EAAB, en 1998 se suspendieron 50.402 usuarios, en 1999, 130.907, en 2000, 227.326, en 2001, 311.922, en 2002, 318.067 y en 2003, 476.617, para 2006 se suspendieron 359.969 usuarios, en 2007 412.377 y hasta septiembre de este año van 276.501. Igual o parecida situación se presenta en el resto de ciudades del país.

Y, frente a la realidad señalada, ¿de qué sirve la nueva fórmula tarifaria? Por eso quienes defendemos el Referendo del Agua señalamos que la operación de las empresas, no sólo debe ser sin ánimo de lucro, lo que implica que sean estatales o manejadas por comunidades organizadas, sino que, deben ser subsidiadas por el Estado, a fin de que se pueda garantizar a todos los colombianos el mínimo vital gratuito, el derecho a disponer de agua potable domiciliaria, independiente de que se disponga o no de dinero con que pagarla.

No se trata entonces de promover la cultura del no pago sino de reconocer la pobreza y la miseria que acompaña a miles de hogares colombianos. Y de reconocer también que el Estado, para que sea democrático, debe garantizar un mínimo, en este caso vital, de bienestar para su población. ¿Que democracia puede preciarse de ser tal si ni siquiera es capaz de garantizar agua potable a su población?

Sobre la quiebra de las empresas y la inviabilidad de que el Estado garantice el Mínimo Vital Gratuito

Se dice también que si las empresas garantizan el mínimo vital se quiebran y, como el argumento se rebate señalando que el Estado debe acudir con recursos económicos suficientes para garantizar este derecho, se opta por decir que, entonces, se quebraría el Estado, harían crisis las finanzas públicas, se desbordaría el gasto, se dejarían de atender tareas prioritarias para la seguridad ciudadana e incluso, sostienen, se afectaría la seguridad democrática y la estabilidad de las instituciones.

Lo primero que se debe señalar es que en Colombia el agua para consumo humano es tan sólo el 12 % del consumo total. Y la que se entrega a través de los sistemas de acueducto, según la Superintendencia de Servicios Públicos y tomando como base el total facturado para el año de 2006 fue de 1 mil 188 millones de metros cúbicos. De esos el 80% corresponde al consumo residencial es decir 950 millones de metros cúbicos. El otro 20%, que facturan las empresas, lo consume la industria, el comercio y el sector oficial.

Según la superintendencia también “Entre el año 2005 y 2006 se presentó un incremento del 3.7% en el consumo, siendo el estrato 5 el que reporta el mayor crecimiento con un 12.4% seguido del estrato 6 con un 5,5%. No obstante, los usuarios que más consumen están ubicados en los estratos 1, 2 y 3 con un 63,4%.” Y es lo lógico que así sea porque los suscriptores de estos estratos son la mayoría de la población. Si se dividiera el número de suscriptores que es de 5 millones 301 mil, por el total de metros consumidos por el sector residencial nos daría un promedio de 179 metros cúbicos/año. Catorce metros cúbicos promedio mes.

Pero, como la población realmente suscrita al servicio de acueducto -según cifra de la superintendencia de servicios públicos ya señalada- es de 5 millones 301 mil suscriptores residenciales, la cantidad de metros cúbicos a entregar -para cubrir el CMVG- sería de 63 millones 612 mil metros cúbicos/mes, lo que calculado a los precios ya señalados, costaría anualmente entre 660 mil millones y 768 mil millones.

De donde saldrían los recursos para pagar el CMVG

Los recursos necesarios para cubrir el mínimo vital gratuito tendrían varias fuentes: De un lado, las utilidades de las empresas por venta de agua a los sectores industrial, comercial y oficial. Sectores que además no tendrían las abultadas contribuciones que hoy pagan. De otro lado, los rendimientos financieros que hoy tienen las empresas, principalmente las grandes, que son verdaderas cajas de efectivo con muy poca retribución por parte de los Bancos.

También se abastecerían, como lo hacen hoy, con parte de los recursos que la nación transfiere a través del SGP para agua potable y saneamiento básico. Y si llegare a faltar, saldrían del presupuesto nacional, de los impuestos que pagamos todos los colombianos. Faltante que según los cálculos hechos por el CNDAV, no sería superior a 350 mil millones de pesos. Debe recordarse que el gasto del Estado es superior a 120 billones de pesos.

Miremos las cifras

La utilidad por metro cúbico del agua que distribuyen las empresas es, por ley, entre el 9 y 12% del valor facturado al estrato 4. Si, según los cálculos de la SSP, las empresas facturaron el 20% de los 1 mil 188 millones de metros cúbicos, al comercio, la industria y el sector oficial, eso nos daría que vendieron 288 millones de M/3. Y si el precio comercial promedio es de 950 pesos M/3 y la utilidad en metro es del 12% eso nos daría 108 pesos, los 288 millones de M/3 darían una utilidad de 31 mil 104 millones de pesos/año.

Según cálculos de Aurelio Suárez e Iván Cardona, los rendimientos financieros de las empresas son hoy del orden de cien mil millones de pesos. Rendimientos que se aportarían al Fondo que se crearía por Ley para la atención del CMVG y que sería el encargado del recaudo y giro a las empresas del valor del Mínimo Vital.

Las transferencias del Sistema General de Participaciones a los entes territoriales son de 16.5 billones de pesos. De éstos corresponden al sector de Agua Potable y Saneamiento Básico un 5.4% que son cerca de 900 mil millones. De estas transferencias se trasladarían al Fondo de Financiación del Mínimo Vital Gratuito, al menos el 30%. 300 mil millones. La suma de las tres partidas anteriores nos daría 430 mil millones de pesos que si el costo del Mínimo Vital gratuito es de entre 660 mil y 760 millones de pesos significaría que la nación tendría que aportar entre 230 y 330 mil millones de pesos. Eso sería, escasamente, una sexta parte del presupuesto que hoy maneja Acción Social de la presidencia de la república.

Ahora bien, es necesario entender que la implementación del CMVG se puede desarrollar por etapas cubriendo primero a los estratos 1, 2 y 3 y posteriormente a los demás estratos. Lo importante de todas maneras es señalar que esta propuesta es totalmente válida, que no genera riesgo alguno para las empresas, mucho menos para las finanzas del Estado y que por el contrario atiende uno de los principales aspectos ligados con el bienestar de la población.

¿Es necesaria la Inversión Extranjera?

Finalmente analicemos la crítica que se hace al referendo en la idea expresada por el presidente Uribe en la reunión con la Minga Indígena en la María Cauca en la que sostuvo que no se podía excluir al sector privado -léase las multinacionales- del sector de Agua Potable. Lo primero que debe señalarse es

que la inversión privada en el sector escasamente alcanza el 15% de la inversión total. Lo segundo es que esa inversión no es en infraestructura sino en administración de las empresas. Lo tercero es que la experiencia nacional y mundial enseña que las multinacionales, no invierten en infraestructura, porque el retorno del capital es lento y la tasa de ganancia poca. Estudios del Banco Mundial así lo prueban. La experiencia nacional también lo enseña. Se tiene presencia del capital multinacional desde hace varios años en el sector, sin embargo, este no realiza inversiones significativas. Es tanto esto así que el Estado se vio obligado a elaborar y desarrollar programas que, como los Planes Departamentales de Agua, suplan la falta de inversión de los privados.

¿Por qué el capital privado no invierte en infraestructura sanitaria? Porque, contrario a otros sectores en los cuales el capital privado compra las empresas, -claro que vendidas a menosprecio- en el de agua potable y alcantarillado, su interés es solamente el manejo, la administración, la concesión de los sistemas. Es allí donde está la pulpa del negocio. Ninguna multinacional, en ningún país del mundo, compra sistemas sanitarios y mucho menos invierte en ellos. Eso es claro en los planes departamentales de agua donde el Estado y los usuarios hacen las inversiones, mientras los privados aspiran a las utilidades en el manejo de los acueductos. Esta es, sin lugar a dudas, una política contraria al interés nacional y al ingreso de los usuarios.

Esas razones nos permiten afirmar que no es necesaria la presencia del capital privado nacional o extranjero para el desarrollo del sector. Que, por el contrario, su presencia a lo único que ayuda es a generar nuevos costos que terminan reflejándose en las tarifas a los consumidores. Por eso nuestra insistencia en que los acueductos los maneje el Estado o comunidades organizadas sin ánimo de lucro.

Confiemos en que las razones expuestas ayuden a la necesaria discusión que sobre este tema tendrán que dar todos los sectores sociales y políticos del país, si como esperamos suceda, el referendo del agua es aprobado por el Congreso de la República y sometido a la aprobación o negación de los colombianos. www.ecoportal.net

Oscar Gutiérrez Reyes, Coordinador Nacional Liga de Usuarios de Servicios Públicos, Manizales, diciembre de 2008. Enviado por MOIR, Colombia

http://www.moir.org.co, http://www.senadorrobledo.org y http://www.deslinde.org.co

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