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Los retos de la descentralización forestal en el Perú: Un análisis comparativo según estudios de caso en Latinoamérica

04/09/11 Por Rodrigo Arce Rojas

Según la Ley de Bases de la Descentralización uno de los objetivos es la gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental. Una de las competencias específicas exclusivas de los Gobiernos Regionales refiere a la promoción del uso sostenible de los recursos forestales y la biodiversidad. Además, se especifica que una de las funciones en materia ambiental y ordenamiento territorial refiere a controlar y supervisar el cumplimiento de las normas, contratos, proyectos y estudios en materia ambiental y sobre uso racional de los recursos naturales, en su respectiva jurisdicción.

Según la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N° 27783) una de los objetivos de la descentralización es la gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental. En tal sentido, una de las competencias específicas exclusivas de los Gobiernos Regionales refiere a la promoción del uso sostenible de los recursos forestales y la biodiversidad. Además, se especifica que una de las funciones en materia ambiental y ordenamiento territorial refiere a controlar y supervisar el cumplimiento de las normas, contratos, proyectos y estudios en materia ambiental y sobre uso racional de los recursos naturales, en su respectiva jurisdicción. Así mismo, está encargada de imponer sanciones ante la infracción de normas ambientales regionales.

En la Nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre recientemente aprobada (Ley N° 29763) se plantea que el gobierno regional es la autoridad regional forestal y de fauna silvestre. Señala que el Gobierno Regional tiene las siguientes funciones en materia forestal y de fauna silvestre, dentro de su jurisdicción y en concordancia con la política nacional forestal y de fauna silvestre, la presente Ley, su reglamento y los lineamientos nacionales aprobados por el Servicio Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR):

a. Planificar, promover, administrar, controlar y fiscalizar el uso sostenible, conservación y protección de la flora y la fauna silvestre.
b. Diseñar, ejecutar, supervisar y evaluar los planes y políticas forestales y de fauna silvestre regionales.
c. Promover y establecer mecanismos permanentes de participación ciudadana para la gestión forestal y de fauna silvestre a nivel regional, en coordinación con los gobiernos locales.
d. Promover la competitividad de los productores forestales en términos de asociatividad, producción, acceso al financiamiento, transformación y comercialización.
e. Promover y coordinar el desarrollo de capacidades de los actores del sector forestal en su jurisdicción para elevar los niveles de competitividad de la producción nacional y el uso sostenible del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación.
f. Diseñar y ejecutar un plan de asistencia técnica y asesoramiento a los pequeños productores y comunidades nativas y campesinas en su jurisdicción.

La nueva Ley Forestal y de Fauna también señala que en el marco de lo dispuesto en la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y respetando las competencias de los gobiernos regionales y demás entidades públicas, las municipalidades ubicadas en zonas rurales promueven el uso sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre a través de la administración y el uso de los bosques locales establecidos por el SERFOR a su solicitud, entre otros mecanismos previstos en dicha ley orgánica. Los gobiernos locales apoyan en el control y vigilancia forestal y de fauna silvestre. Asimismo, promueven y establecen mecanismos permanentes de participación ciudadana para la gestión forestal y de fauna silvestre a nivel local, en el marco de los planes y políticas forestales y de fauna silvestre nacional y regional.

A la fecha se encuentra 4 regiones amazónicas (Madre de Dios, Loreto, San Martín y Ucayali) han completado los procedimientos administrativos para la transferencia de funciones forestales en las siguientes materias:

i) desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de los recursos naturales bajo su jurisdicción,
ii) otorgar permisos, autorizaciones y concesiones forestales, en áreas al interior de la región, así como ejercer labores de promoción y fiscalización (Derecho Ambiente y Recursos Naturales, 2010).

Asimismo, se encuentra que los Gobiernos Regionales han desarrollado proyectos de gestión sostenible de recursos, manejo forestal comunitario, plantaciones forestales y agroforestales con fines de protección y de recuperación de áreas degradadas. Estos proyectos se inscriben algunas regiones en Planes y Estrategias de Desarrollo Forestal.

En tanto no se documentan estudios específicos sobre la descentralización forestal en el Perú revisaremos algunos estudios realizados en Latinoamérica a partir del cual haremos la inferencia de aplicación para el caso peruano.

Real (1998) al estudiar las entidades públicas encargadas de la gestión de los recursos naturales renovables en Ecuador reconoció las siguientes características:

a. Existencia de una gran concentración política en las sedes centrales de los organismos de gestión
b. Simultaneidad de funciones administrativas, aún en el interior de una misma entidad o dependencia
c. Dispersión administrativa
d. Descoordinación interinstitucional debida a una estructuración disfuncional de los órganos directivos, y
e. Ausencia de políticas en relación al sector.

Según un estudio realizado por Larson (2003) en Centroamérica se encontró que:

• Los Gobiernos Centrales tienden a obstaculizar la descentralización
• Gobiernos Locales otorgan baja prioridad a los temas forestales tanto por problemas económicos como por bajas capacidades que determinan que no siempre toman decisiones apropiadas. Además se reconoce que hay influencia de la democracia local y existe un efecto del tipo de relaciones con otros niveles de gobierno.
• La capacidad de la Sociedad Civil para hacer incidencia a nivel local depende de las relaciones locales de poder y la capacidad organizativa de los grupos marginados
• Existen pocos poderes reales transferidos a nivel local y los mecanismos de rendición de cuentas son insuficientes
• Los problemas de mercados, ilegalidad, sobre-explotación, conversión de bosques, corrupción influyen sobre los esfuerzos de descentralización forestal

En el Congreso de Derecho Forestal realizado en Quito (Cárdenas y Espinosa, 2006), en el que se incluyó el análisis del caso peruano, se encontró que los procesos de descentralización forestal se ven limitados por:

i) La poca existencia de recursos financieros,
ii) Los vacíos respecto a la transferencia de competencias y
iii) La discrecionalidad de los funcionarios en apoyar a la descentralización.

Los participantes reconocieron que un riesgo del proceso es que se pueda abandonar el enfoque ecosistémico en la conservación y manejo sostenible de los recursos y de que se puede fraccionar el cumplimiento de obligaciones constitucionales. Para superar los problemas de la descentralización las y los participantes recomendaron:

• Reforzar el marco de descentralización forestal
• Fortalecer la gobernabilidad forestal y el ejercicio de la corresponsabilidad de todos los actores

Ferroukhi (2003) al revisar la gestión forestal municipal en América Latica señala los siguientes retos:

i) el compromiso del gobierno central,
ii) un adecuado balance de poderes,
iii) la capacitación y acompañamiento de los gobiernos locales y
iv) la democracia y la equidad en el ámbito local.

Según Gregersen y colaboradores (s.f.) los factores clave a considerar en los procesos de descentralización forestal:

• Adecuada distribución de autoridad y responsabilidad
• Transparencia en todos los niveles de gobierno
• Vínculos adecuados con otros sectores
• Capacidad institucional

Nos queda claro que fortalecer la descentralización forestal en el Perú implica una apuesta contundente por la gobernanza forestal en un enfoque de descentralización articulado y en el que se de un apropiado peso a la dimensión local que es el espacio específico donde se toman las decisiones de campo respecto a la conservación y aprovechamiento sostenible de los bosques. En tal sentido se requiere avanzar hacia la legitimación social de la administración pública forestal en base a la más amplia participación de todos los actores involucrados, una gestión forestal efectiva, democrática, transparente y con rendición de cuentas. Es necesario culminar el proceso de compatibilización de funciones, atribuciones y competencias entre los distintos niveles de la administración forestal. Será importante además trabajar con mucha determinación en la lucha contra la corrupción forestal que socava la institucionalidad y termina afectando la competitividad.

De manera puntual, reforzar el proceso de descentralización forestal en curso implica:

• Culminar los procesos de transferencia económica para garantizar la cabal implementación de dichas competencias, así como un proceso integral de acompañamiento y fortalecimiento de capacidades para el ejercicio de dichas competencias (SDPA, 2011, Derecho Ambiente y Recursos Naturales, 2010).
• Fortalecer capacidades de las autoridades regionales Incrementar la participación, transparencia y rendición de cuentas. www.ecoportal.net

Rodrigo Arce Rojas - Ingeniero Forestal - Lima, agosto del 2011

Bibliografía revisada:

- Cárdenas, Carla y Consejo Espinosa (Compiladores). 2006. Memorias del Congreso Nacional de Derecho Forestal. IUCN Sur. FLACSO 17-19 DE OCTUBRE DEL 2006. Quito, 32 p.

- Derecho Ambiente y Recursos Naturales, 2010. Transparencia en el Sector Forestal Peruano. Informe Anual 2010. Mejorando la gobernanza a través de la transparencia. Global Witness/DFID. Lima, 67 p.

- Gregersen, Hans; Contreras-Hermosilla, Arnoldo; White, Andy y Lauren Phillips. S.f. Experiencias y Lecciones de la Descentralización en el Sector Forestal. Forest Trends. Diapositivas. 26 p.

- Ferroukhi, Lyès. (Editor). 2003. La gestión forestal municipal en América Latina. CIFOR, IDRC. Bogor, Indonesia, 236 p.

- Larson, Anne M. 2003. Mejores Prácticas para la Gestión Descentralizada de los Recursos Forestales en Centroamérica. Center for International Forestry Research (CIFOR), Managua, 82 P.

- Real, Byron. 1998. Descentralización y participación social en la gestión de los recursos naturales renovables. INEFAN-GTZ. Quito, 121 p.

- SPDA. 2011. Descentralización e institucionalidad forestal. Disponible en: http://www.legislacionambientalspda.org.pe.... Acceso el 30 de julio del 2011.

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