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Corrupción y depredación del mar argentino

31/01/06 Por Roberto Maturana

En octubre de 1997, la noticia de que la merluza hubbsi, la principal especie pesquera comercial de la Argentina, se hallaba en un proceso de depredación, generó alarma y asombro en la sociedad argentina. Nunca antes había sido esto tema de conocimiento público y, sin embargo, el recurso había sido sobreexplotado durante los últimos diez años.

Corrupción y depredación del mar argentino

En octubre de 1997, la noticia de que la merluza hubbsi, la principal especie pesquera comercial de la Argentina, se hallaba en un proceso de depredación y próxima al colapso, generó alarma y asombro en la sociedad argentina. Nunca antes había sido esto tema de conocimiento público y, sin embargo, el recurso había sido sobreexplotado durante los últimos diez años.

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El tema de las pesquerías forma parte de la temática del medio ambiente, pero más específicamente de la del desarrollo sustentable. En este caso la explotación de un recurso renovable y las consecuencias que ello tiene, entre otras cosas, para el desarrollo de esa actividad sostenida en el tiempo.

A pesar de que el problema se ha agudizado en la última década, la crisis global de las pesquerías no es un fenómeno característico sólo de la actualidad. Históricamente, los Estados han debido reaccionar a situaciones de crisis marcada por la depredación del mar y en ningún caso la regulación u ordenamiento de las pesquerías se ha dado con anterioridad a la alarma de crisis.

Por el contrario, y dada la característica de acceso abierto que tiene este recurso, la depredación es un resultado esperable de las acciones de los actores que actúan según el cálculo racional de lo que (identifican o perciben) es su interés individual.

La economía sobre recursos naturales y política ambiental tiene la capacidad de predecir cuál será la conducta de los pescadores dados sus incentivos racionales, pero no cuál será la del Estado. Este trabajo se centrará en responder a la pregunta de si el Estado tuvo incentivos propios que operaron en detrimento de la regulación exitosa de este espacio común.

En el trabajo de Anthony Downs, “Una teoría económica de la democracia”, el autor se pregunta si es posible distinguir entre el error de un actor racional y el comportamiento normal de uno irracional. Si la racionalidad es un sinónimo de eficiencia, ¿los comportamientos ineficientes son siempre irracionales? ¿Los actores racionales pueden también ser ineficientes? Para responder a esta pregunta de una manera consistente es necesario distinguir si la lógica política tiene una racionalidad propia e intrínseca a su naturaleza, al igual que aquella atribuida a los actores privados por la teoría económica. En otras palabras, la falta de una política de Estado, más que una manifestación de irracionalidad, fue y es el resultado de una racionalidad política específica.

El caso puede dividirse en dos momentos. Por un lado, el período que se extiende desde los comienzos de la industria pesquera en la Argentina en la década del ´60 hasta fines de los ´90. no me ocuparé de analizar este período, pero la identificación de algunas de sus características principales nos permitirá comprender y explicar los momentos posteriores. El segundo período se da a partir de la toma de conciencia del problema de la sobrepesca y el intento de articular una respuesta estatal a partir de 1997.

Si los peces se extraen a una velocidad inferior o igual a la que se reproducen, entonces la explotación que se realiza es sostenible en el tiempo. Si por el contrario, ello ocurre a una velocidad superior a la que éste se reproduce, entonces el recurso deja de ser renovable, se convierte en un stock que se agota y colapsa en un horizonte definido de tiempo. Este es el principio básico del desarrollo sustentable y la utilización racional de los recursos.
El problema de las pesquerías se manifiesta como uno de los más críticos, tanto por su lenta reversibilidad ecológica como por sus profundas consecuencias sobre la actividad humana.

"Los recursos de propiedad común se caracterizan por ser no excluyentes –cualquiera puede utilizarlos a pesar de no haber pagado por ellos, y no generan competencia –su uso por parte de un individuo no debe afectar la oferta disponible para los demás". Este concepto de “La tragedia de los comunes” utilizado por Garrett Hardin, se refiere a la dinámica social que opera en torno al uso y conservación de un recurso de estas características . Cuando los individuos comparten un recurso potencialmente agotable, en su esfuerzo por maximizar su ganancia individual, tienen incentivos para sobre utilizarlo en detrimento de los demás, en vez de cuidar de él para aprovecharlo indefinidamente con el transcurso del tiempo.
Nuestro caladero presenta el ejemplo clásico de la tragedia de los comunes. Ante la ausencia de restricciones, domina la “regla de la captura”: un pez no pescado por un pescador está disponible para ser pescado por otro. En vez de dejar que los peces crezcan y se reproduzcan el incentivo individual de cada pescador determina su estrategia racional:
En un ejemplo análogo, Garrett Harding en “The Tragedy of the Commons” ( Science 162, 1968), considera un área de pastura común, propiedad de una aldea, que es utilizada por los rebaños de todos los campesinos. Cada campesino obtiene el uso del espacio “sin costo”, de manera que si uno evalúa la posibilidad de aumentar su rebaño en una unidad, en el cálculo de sus costos no estará contemplado el costo de la pastura. Aunque el uso de este espacio crezca, ningún campesino tendrá el incentivo individual para restringir su uso del espacio. Este será sobre utilizado y en última instancia depredado. En tanto, la capacidad del medio ambiente para regenerarse irá siendo destruida.

Lo mismo ocurre con la pesca: pescar lo máximo posible, antes de que otros lo hagan, y que cada pescador se enfrente a este incentivo, da como resultado inevitable la sobreexplotación de la pesquería.

Con el incremento exponencial de los costos de captura, las pesquerías en estado de depredación han alcanzado su colapso comercial antes que el biológico. Ello ocurre cuando el costo de atrapar un pez adicional excede el beneficio de pescarlo, de manera que la actividad deja de ser rentable. La función que cumplen los subsidios en la pesca es la de mantener las dimensiones de la flota global a pesar de que ellas excedan la capacidad de los caladeros. El resultado es una ecuación que lleva necesariamente al colapso.
La característica de acceso abierto ( open access) del recurso, resulta en un rendimiento subóptimo del caladero y en una sobre capitalización del esfuerzo pesquero. Con un recurso de acceso abierto, no todos los costos serán tenidos en cuenta: cada unidad adicional pescada, en un contexto de depredación, reducirá la capacidad reproductiva propia del recurso e incrementará los costos de búsqueda y captura para otros pescadores (los costos agregados son externos a un pescador individual, que sólo considera sus propios costos y beneficios). Con el tiempo habrá demasiados pescadores en la pesquería. Muchos más de los que la esta puede soportar.

En resumen, la teoría económica explica que los bienes comunes no tenderán a ser excesivamente protegidos porque los incentivos individuales de los actores privados están en conflicto directo con aquellos vinculados a su conservación. Como ningún pescador cree poder prevenir la depredación restringiendo unilateralmente su captura, la pesquería tenderá al colapso a no ser que existan instituciones que contrapesen los incentivos individuales.

Los recursos de propiedad común son, por definición, propiedad de todos y responsabilidad de nadie. En este contexto, el papel del Estado como responsable del bienestar general adquiere relevancia en cuanto a la complicidad.
Dados los incentivos de los diferentes actores, el Estado es el único que puede establecer la protección del recurso a través de la modificación de la estructura en la que operan los actores privados. En otras palabras, porque la estrategia que utiliza un actor se constituye, en parte, a partir del conjunto de oportunidades disponibles que percibe, la introducción de reglas de juego cambiará la manera en la que los actores perciben su conjunto de oportunidades. De esta manera tenderán a modificar sus estrategias individuales.

Aquí vemos cómo el Estado que debe administrar es cómplice de los administrados permitiendo que se violen leyes de manera sistemática por medio de resoluciones hechas a medida de la necesidad del administrado y en desmedro de los intereses del país y sus actores sociales.

El Estado también debería tener incentivos claros para hacer un manejo eficiente del recurso, pues por no tenerlos, el vacío institucional resultante confiere al recurso la característica de acceso abierto e ilimitado, escenario similar al del estado de naturaleza de Hobbes . Los estudios realizados sobre este tema han tomado como un supuesto que el Estado tiene los incentivos para regular y que el problema se presenta en torno a cuáles son los mejores instrumentos para hacerlo.

El caso de la depredación de la merluza , Argentina demuestra que el Estado tuvo incentivos adicionales que actuaron en contra del establecimiento de medidas de ordenamiento y conservación.[1]

Ref 1- Para un artículo clásico sobre el problema de los espacios comunes, ver H. Scott Gordon, “The Economic Theory of a Common Property Resource: The Fishery”, Journal of Political Economy 62 (abril 1954), p. 124-42. También ver: Colin W. Clark, “Profit Maximization and the Extintion of Animal Species”, Journal of Political Economy 81 (agosto 1981), pp. 950-60.

[1]Ref 2- Para métodos alternativos de regulación comunitaria, ver Elinor Ostrom, “Governing The Commons: The Evolution of Institutioons for Collective Action”, Cambridge University Press, 1990. Subsidios comunitarios a las flota

El objetivo de los subsidios gubernamentales a las flotas industriales es el de permitirles migrar y trasladarse a otras regiones del mundo, como una forma de aliviar la presión que sufren las pesquerías en el país de origen. Este es el caso de la Unión Europea, que enfrenta la necesidad de reducir en un 40 por ciento su flota pesquera debido al colapso de sus propias pesquerías. A través de Acuerdos de Pesca, La UE paga 1.418 millones de dólares anuales en subsidios para enviar a sus barcos a pescar a otras regiones, Japón paga 800 millones de dólares.

Compañías pesqueras multinacionales, como Pescanova de España o Mitsubishi de Japón se benefician de los acuerdos de pesca que sus países firman con terceros, generalmente países en desarrollo que enfrentan la necesidad económica de incrementar la explotación de sus recursos. Estas compañías mantienen operaciones globales con bases en África, Asia, Oceanía y América Latina. La diversificación geográfica les permite balancear la escasez de producción de una región con la obtenida en otra. La UE mantiene acuerdos de pesca con países como Senegal, Cabo Verde, Marruecos y Venezuela.
Esta dimensión está presente en todos lo casos de colapso, ya sea del lado de los barcos que se van (el caso de los países más desarrollados) o de los que vienen (los países en desarrollo).

En primer lugar, y para comprender el surgimiento de la crisis, es necesario enumerar los aspectos centrales en la historia del desarrollo pesquero en la Argentina.

En el país nunca hubo una ley de pesca general ni una política pesquera.( hoy hay una ley, pero el Estado vela por su incumplimiento). Así la industria creció sin criterios gubernamentales definidos. Desde que empezó a experimentar un importante crecimiento en los años ´60, la actividad pesquera se desarrolló en un contexto de vacío institucional y ausencia de reglas de juego. Esto se extendió hasta fines de los años ´90. Es decir, prevaleció el principio de la denominada “pesca olímpica”, cualquiera podría pescar cuanto pudiese sin necesidad de un permiso. En términos nacionales la pesca de desarrolló de manera marginal, a la sombra de los temas agropecuarios, que recibieron toda la atención por parte del Estado y de la sociedad.

La actividad pesquera creció, entonces, en torno a la industria fresquera compuesta por pequeñas y medianas empresas, muchas de ellas familiares, que operaron en este ámbito anárquico. En otras palabras, cada uno se las arreglaba como podía. Esto determinó que a fines de los ´90, cuando comenzó la crisis, el sector pesquero nacional llevara 30 años empleando a sus trabajadores en negro, subdeclarando el volumen de sus capturas y operando en el mar con absoluta libertad. El escenario planteado reproducía el modelo clásico de recurso de acceso abierto e irrestricto y los actores privados nunca pensaron en restringir sus capturas, por el contrario, tuvieron incentivos para pescar cuanto pudiesen. Este principio no tuvo efectos inmediatos sobre el recurso en la medida en la que la industria se hallaba subdesarrollada, pero a medida que creció, la falta de regulación se hizo cada vez más nociva.

En las cuestiones de la pesca, el Estado fue siempre un actor secundario. Nunca se le había prestado atención a esta actividad y, a pesar de la abundancia de los recursos, nunca se la consideró como una actividad estratégica para la Argentina.
A principios de los años ´90, con la necesidad de mejorar las exportaciones y obtener mayores recursos económicos, el Estado decidió explotar los recursos pesqueros a su máximo nivel. Sin embargo, esta decisión política no fue acompañada por un cambio en la manera en la que se percibía al mar tanto desde el Estado como desde la sociedad, ni por la introducción de normas o regulación.

La necesidad de exportar coincidía más con el objetivo de la Unión Europea: deshacerse de capacidad pesquera excedente y acceder a nuevos recursos en otras partes del mundo. De manera análoga con lo que ocurre con la crisis global (ver capítulo 2), la UE subsidió el ingreso de sus buques a través de joint ventures con empresarios argentinos. Para ello, se firmó un convenio para el establecimiento de sociedades mixtas en 1992 y posteriormente el Acuerdo de Pesca de 1994.

Recién a partir de 1995, y dado el espectacular incremento de buques congeladores que se había experimentado en los últimos años, se empezó a pensar por primera vez en un marco regulatorio general. Ese año comenzó a gestarse la Ley Federal de Pesca (ley 24.922), que tardaría dos años hasta su aprobación final en el Congreso a fines de 1997, y que contemplaba el establecimiento de Cuotas Individuales de Captura, instrumento que regulaba y ordenaba el caladero.
Hasta ese momento, los incentivos del Estado habían sido claramente comerciales y la conservación del recurso simplemente no había sido percibida como algo importante o necesario.

Incluso a mediados de 1997 todavía no se hablaba del estado biológico del recurso o de la conservación, a pesar de que las primeras advertencias del Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP) acerca de la sobreexplotación de la merluza hubbsi comenzaron en 1988.
Recién en 1998, cuando comienza a caer de modo alarmante el nivel de capturas, se toma cuenta de que el recurso estaba en una situación crítica y que había que hacer algo al respecto. Los sectores empresarial y sindical, principalmente el sector fresquero de Mar del Plata por ser el más tradicional y estar acostumbrado a operar en el vacío institucional, percibirían como una amenaza cualquier acción del Estado que intentara regular (es decir, reducir) la pesca.

En 1998 todavía existía un margen de acción para tomar medidas restrictivas y sin embargo ellas no se tomaron. Más allá de los incentivos comerciales que caracterizaron a la política pesquera durante la década de los noventa, ¿existieron otros incentivos estatales que no permitieron el abordaje de la cuestión de forma ordenada y clara a partir de 1997? Sí, la corrupción desmedida que hizo pisotear impunemente las leyes hasta hoy.

La Argentina captura cerca de 1.500.000 de toneladas de pescado y exporta el 60 por ciento de las capturas por valor de 900 a 1.000 millones de pesos. La merluza representa el 50 por ciento de los productos pesqueros argentinos.
El procesamiento en plantas industriales de tierra es del orden del 30 por ciento, mientras que en los buques factoría se procesa el 70 por ciento restante. Otros países obtienen un mayor valor por tonelada, como Noruega, Islandia, Nueva Zelanda o Sudáfrica, Estados eminentemente pesqueros, que tienen otra relación en el grado de industrialización de los productos, a los cuales se les asigna una mayor cantidad de horas/hombre y un mayor valor agregado. Por el contrario, la Argentina exporta productos con un bajo nivel de valor agregado y está sujeta a una gran dependencia de los mercados extranjeros.

La Argentina ha experimentado un importante crecimiento en las capturas de productos pesqueros, fundamentalmente en la última década. Del ‘60 al ‘70 duplicó sus capturas, al igual que en la década siguiente. Del ‘80 al ‘90 sólo creció en un 40 por ciento, pero en la década del ‘90 la captura se multiplicó tres veces. Pasó del orden de las 550.000 toneladas a casi 1.500.000. Esto ha llevado a la merluza hubbsi, que es la principal especie comercial, al borde del colapso.

Los desembarcos declarados en los últimos diez años, por tipo de flota, indican una relación en la cual la flota fresquera, o sea, aquellos que traen el producto enfriado para ser procesado en plantas de tierra, ha mantenido su captura en forma más o menos estandarizada. Sin embargo, el incremento de la flota congeladora se ha disparado en forma muy nítida a partir de 1993, aumentando considerablemente su proporción en la captura. En 1992 existían 62 buques congeladores mientras que en 1999 el número llegó a 302.

Los congeladores permanecen varios días pescando en alta mar, procesan y congelan su producción a bordo sin la necesidad de volver a tierra. Poseen una capacidad de pesca mucho mayor a la de los fresqueros. En el buque congelador, se congela y empaca el pescado y se lo mantiene listo para enviar al mercado consumidor. Una vez en el país de destino, se descongela y trabaja, otorgándole valor agregado. Cuando coincide con un buque mercante, el transbordo se hace en el puerto y se exporta directamente. Esta actividad industrial reduce las ventajas comparativas de la producción argentina frente al mercado internacional y tiene un impacto negativo sobre la mano de obra nacional empleada en el sector.

Por ejemplo, sobre 30 mil toneladas de merluza anual, una planta en tierra obtiene entre 12 y 14 mil toneladas de producto final (incluyendo la harina de pescado y el reciclado de los desperdicios que se utiliza para elaborar pasta de merluza). Esta planta emplea alrededor de 850 trabajadores y con las 30 mil toneladas iniciales, logra exportar entre 21y 25 millones de dólares.
En cambio, un buque congelador hace con la misma cantidad bruta de pescado, 12 millones de dólares de exportación y ocupa a 100 personas. Los congeladores tienen una capacidad mucho mayor de captura, mientras que la industria fresquera tiene más posibilidades de elaborar productos de mayor valor agregado, empleando una mayor cantidad de mano de obra.

En términos de actividad, los fresqueros deben destinar 60 días por año en el puerto para realizar las tareas de logística; los congeladores pasan sólo 42 días. Desde que los fresqueros salen del puerto, llegan al caladero y vuelven nuevamente a puerto, se calculan alrededor de 120 días de navegación por año, mientras que los congeladores ocupan 21 días al año. Ello explica por qué los congeladores pueden estar entre 60 y 90 días seguidos pescando, hacen menos viajes al puerto y están permanentemente procesando el cardumen. Los fresqueros tienen una pesca efectiva de 185 días al año, mientras que para los congeladores es de 302.

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Fuente: Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA)

Hasta principios de la década de los ’90, la pesca estaba concentrada principalmente en los barcos fresqueros. A partir del convenio de sociedades mixtas con la UE de 1992, y más claramente bajo el Acuerdo de Pesca de 1994, la proporción de los congeladores en la captura comenzó a crecer exponencialmente. Por esta razón se duplicó el esfuerzo de pesca.

La flota fresquera pescó 280.155 toneladas en 1991 y 264.037 toneladas en 1997. Los congeladores pescaron 127.775 toneladas en 1991 y 321.454 toneladas en 1997. La flota fresquera mantuvo constante su nivel de capturas mientras que la congeladora lo incrementó en más del doble. Entre 1992 y 1997 las capturas realizadas por los fresqueros crecieron 11 por ciento, mientras que las realizadas por los congeladores crecieron 149 por ciento CON UNA CANTIDAD IMPORTANTE DE BUQUES CONGELADORES ILEGALMENTE INGRESADOS QUE TRIANGULARON TRANSFERENCIAS DE PERMISOS AUMENTANDO EL ESFUERZO PESQUERO HASTA LA FECHA Y ENRIQUECIENDO ILÍCITAMENTE A ARMADORES EN COMPLICIDAD CON LOS ADMINISTRADORES. El colapso de la merluza hubbsi

La merluza hubbsi o merluza común, es la especie que registra tradicionalmente el más alto volumen de capturas, las que se han incrementado sostenidamente a lo largo de la década. En 1988 las capturas de merluza alcanzaron las 297.000 toneladas mientras que en 1996 treparon a las 597.000 toneladas, lo que representa un incremento mayor al 100 por ciento. La pesca de la merluza en el mar argentino se duplicó en diez años.

A los datos oficiales hay que sumar los montos no declarados (lo que se pesca y procesa “en negro”), y las capturas incidentales o by catch: la merluza pescada por buques que pescan otra especie y es devuelta al mar, sin vida. Por otra parte, también influyen de forma negativa las tasas estimadas de descarte en alta mar: la cuarta parte de los ejemplares de merluza es arrojada sin vida nuevamente al mar por no alcanzar las tallas mínimas requeridas. Esta estimación permite definir que en el año 96/97 se llegó aproximadamente a las 800.000 toneladas. (300.000 toneladas más que las proporcionadas por los datos oficiales).

El INIDEP, organismo científico dependiente de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, es el encargado de evaluar el estado del recurso y determinar la Captura Máxima Permisible (CMP), es decir, cuánto se puede pescar sin que se vea amenazada la sustentabilidad del recurso.
Ya en 1986, un informe del INIDEP ,que estudiaba el período 1966-1983, concluía en que la explotación del recurso merluza común se encontraba próxima a su máximo rendimiento sostenible y que existía un sobredimensionamiento de la flota.

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[1]Ref 3- Las cifras presentadas en este trabajo son las oficiales. Se estima que las cifras reales son mayores.

[1]Ref 4- Verazay, G.; y Otero, H. “Nuevas estimaciones del rendimiento máximo sostenible de la población de merluza común (merluccius hubbsi) a ravés de los modelos de producción excedente.” Publicación de la Comisión Técnica Mixta del Frente Marítimo. Vol 1 (1) 1986, pp. 233-39.

Los mayores excesos de capturas se dieron a partir de 1995, cuando la captura real superó en un 47 por ciento a la Captura Máxima Permisible. Ese porcentaje fue del 50 por ciento en 1996 y del 48 por ciento en 1997. En los últimos años, la producción se ha reducido notablemente como consecuencia de la crisis del caladero.

Las 250.000 toneladas desembarcadas en el primer trimestre de 1997 ya equivalían al 63 por ciento de la captura máxima permitida. A fin de año los desembarcos superaron en un 50 por ciento de la recomendación. Los ejemplares juvenilesfueron sometidos a una gran presión, ya que se estima que al menos el 40 por ciento de las capturas afectó a ejemplares de talla pequeña.La pesca prematura representa una amenaza para el ciclo biológico de la merluza, debido a que compromete su sustentabilidad futura, así como las posibilidades de recuperar el stock, el cual se ha reducido a menos de la mitad en los últimos años.

Los indicadores biológicos mostraban que el estado del recurso era grave y muy alta la probabilidad de colapso. Ante este panorama, el INIDEP señaló que para garantizar la sustentabilidad del recurso no se debían pescar más de 289.000 toneladas de merluza durante el año 1998. Sin embargo, en 1998 se pescaron más de 415.000 toneladas.

En 1999, la pesquería se encontraba compuesta principalmente por ejemplares juveniles (que aún no habían desovado una vez), por lo que su captura implicaba la ruptura de la descendencia y la caída de la biomasa en los años siguientes.

Los datos técnicos que alertaban sobre la posibilidad de colapso eran coincidentes. El dato central era la baja de un grupo de peces denominado "biomasa reproductiva virgen", son los peces que se conservan como reserva reproductiva año tras año. Científicamente se considera que, para asegurar la continuidad de la especie, la biomasa reproductiva virgen debe mantenerse en un mínimo de 30 por ciento sobre el total de los peces. A principios de 1999, esta se hallaba por debajo del 19 por ciento. 1994: Acuerdo con la Unión Europea [1]

En 1988, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA), sancionó la Resolución 946 por la cual no se emitirían más permisos para pescar merluza de los que ya existían. Por esta razón, cualquier barco que fuese incorporado a la flota argentina debería obtener la transferencia de una licencia ya existente, de un buque que debería dejar de operar.
El Acuerdo de Pesca con la UE se extendió desde 1994 hasta mayo de 1999. Según este, sus pesqueros quedarían habilitados para asociarse con similares argentinos y cumplirían ciertas condiciones: podrían reemplazar buques argentinos por europeos tecnológicamente más modernos pero con igual capacidad de captura. Seguiría prohibido el otorgamiento de nuevos permisos de pesca de merluza, pero se podrían transferir los que ya estaban vigentes.
La UE estaba expresamente interesada en deshacerse de buena parte de su flota por la presión que ejercían sobre sus propios recursos. Esta es la razón por la que destinó a la operación un subsidio de 130 millones de dólares: 30 para el Estado y los 100 restantes fueron destinados a las operaciones para asociarse con los argentinos. Mas corrupción Es generalmente aceptada la idea de que el responsable de una empresa privada vertiría sus desechos contaminados en un río cercano, si no tuviera que pagar los costos de su acción. Lo mismo ocurrirá con los incentivos de un administrador político. Si este no es directamente responsable ( personally accountable) por permitir que una empresa vierta sus desechos tóxicos en el medio ambiente, entonces es de esperar que lo deje hacer. Ello sucederá en una relación inversamente proporcional al grado de accountability que enfrenta; a mayor exposición, lo permitirá menos. De manera análoga, cuando los costos políticos que debe pagar por tomar una determinación sean altos, es de esperar que retrase esa decisión.
Además, cuando los actores privados, beneficiarios de aquellas políticas, no deben pagar los costos por sus acciones, demandarán aún más permisividad de sus “representantes”.La cueva

En el sector administrativo de la subsecretaría de pesca, conocido bajo el nombre de “la cueva”, trabajaban alrededor de 100 personas. Jorge Quincke, el Director Nacional de Pesca, era el responsable por la irresolución de 4000 sumarios, muchos iniciados hacía 20 años como pudo comprobarse. Horacio Monsalvo, segundo de Quincke, era el encargado de fiscalizar la base del sistema de control satelital –Monpesat- y a quien se señaló como uno de los responsables por la caída del sistema.

El incidente del cese del control satelital, comenzó cuando en una carta enviada a la SAGPyA, la empresa española Saincel Sistemas Navales, adjudicataria del servicio de control satelital, anunció la interrupción de las prestaciones por “falta de pago... ausencia de propuestas concretas... e incumplimiento de compromisos”. A partir del primero de octubre de 1999, el sistema dejó de funcionar. La deuda ascendía a un millón de dólares, en tres años nunca le habían pagado a la empresa. Al comienzo del contrato los equipos habían quedado frenados por varios meses en la Aduana. Representantes de la empresa española dijeron que faltaba voluntad de la secretaría para ingresarlos.

Ante el cese del control Monpesat, unos 400 buques, que eran monitoreados, continuaron pescando sin ningún tipo de control oficial. Monsalvo informó que los buques saldrían a navegar con el equipo satelital inoperativo. Asimismo reconoció que había muchos más permisos de pesca que los que “deberían haber”.
Las vedas y zonas de pesca diferenciadas por tipo de flotas no fueron adecuadamente controladas ni respetadas. Varios buques industriales fueron denunciados a fines del 1999 y principios del 2000 por pescar al norte del paralelo 48, la zona reservada a la flota fresquera.
Ejercitados en la vieja escuela de la burocracia más hermética, estos funcionarios eran los encargados de otorgar los permisos de pesca y volúmenes a cada barco, controlar la flota, librar actas, iniciar sumarios, etc. Mantenían el monopolio funcional de la actividad pesquera en el Mar Argentino. La lentitud de la gestión administrativa, el otorgamiento discrecional de permisos, el escaso control del mar y la falta de trasparencia fueron los rasgos distintivos de la administración pesquera que hasta hoy nos quita el futuro.
La marginalidad relativa de la actividad le confirió un carácter de hermetismo al sector pesquero. Esto posibilitó que las cuestiones relativas a la pesca se manejaran casi en secreto respecto del resto de la sociedad. Ni siquiera el Estado en su conjunto sabía lo que ocurría con la pesca, más allá de los organismos gubernamentales específicos. La actividad pesquera fue, desde siempre, una incógnita social que estuvo reservada sólo para aquellos que se vinculaban directamente con ella. Esta “ausencia de la cuestión pesquera” explica, en parte, la falta de visión que tuvieron las autoridades de la necesidad de estrategias de crecimiento claras. Nadie explica ni se responsabiliza de por qué se desoyeron las alarmas científicas de sobreexplotación que sufría el recurso, las cuales comenzaron a sonar diez años antes. El INIDEP nunca publicó sus resultados que quedaban en un ámbito estatal muy reducido y en manos del Dr Fernando Georgiadis que manejaba toda la información de manera personal de acuerdo a cada oportunidad . Dada su estrecha vinculación con el sector, a través de la falta de transparencia que caracterizó a los funcionarios de pesca de todas las administraciones, las advertencias nunca se extendieron públicamente.
Tampoco existieron incentivos por parte de la prensa para investigar qué ocurría. Dado el lugar que ocupaba la pesca en el ideario de la sociedad, el impacto potencial de las noticias pesqueras no era muy grande. Este tema se hizo público en los medios recién a partir de 1997, cuando la crisis que se vislumbraba comenzó a tener el potencial de “escándalo”.

La promoción de las exportaciones, en la que se inscribieron los acuerdos con la UE del ´92 y ´94, también significaron una política de prestigio político para la administración menemista. Este hecho quedó registrado en la campaña de publicidad llevada a cabo por la presidencia en 1997. Una de las piezas de vía pública leía: “Multiplicamos la explotación pesquera. Grandes transformaciones nacionales, presidencia Menem”. Este doble objetivo gubernamental (aumentar las exportaciones y el prestigio del gobierno) tuvo como consecuencia la duplicación del esfuerzo pesquero en el mar argentino y el establecimiento, en 1997, del récord de exportaciones de productos pesqueros por un valor de 1.000 millones de dólares. Lamentablemente, este marcó el punto de partida del vertiginoso descenso en el nivel de capturas y el resquebrajamiento del sector. No hubo una política de promoción responsable de las exportaciones. Al no tener en cuenta la explotación racional de la pesquería dentro de esta estrategia, el boom exportador desembocó, en el transcurso de un año, en la mayor crisis del sector pesquero de la historia argentina.

Otro factor determinante de la falta de una política de Estado fue la falta de independencia gubernamental respecto del sector pesquero. La corrupción generalizada no fue secundaria en este caso, sino que fue uno de los determinantes centrales del incremento de capacidad pesquera y de la falta de controles en el Mar Argentino. Los intereses creados, que se beneficiaron de la permisividad, no sólo afectaban al sector privado sino que también influían sobre aquellos funcionarios públicos asociados con aquellos hasta la fecha.

Al aumentarse indiscriminadamente el esfuerzo de capacidad sobre la pesquería, sin contar con un marco legal general, se fomentó el descontrol. No se visualizaron las consecuencias sociales que esto podía traer.
En su trabajo “Una teoría económica de la Democracia”, Anthony Downs se pregunta si es posible distinguir entre el error de un actor racional y el comportamiento normal de uno irracional. La aparente irracionalidad que se manifestó a partir de la falta de una política de Estado fue en realidad el resultado de una racionalidad política específica del actor gubernamental, análoga a aquella atribuida a los actores privados por la teoría económica.
Respecto de estos últimos, ya se han destacado los fundamentos teóricos que explican las acciones de los actores privados frente a un recurso de acceso abierto. En este caso, los Armadores tuvieron incentivos para consumir cuanto pudieran, antes de que otros lo hicieran. Además, se ha descripto que las características de la zona pesquera en el Mar Argentino, emulaba a aquellas de un recurso de acceso abierto dado el vacío institucional imperante. En este contexto, la literatura económica sobre recursos naturales y política tiene la capacidad de predecir la conducta de los Armadores dados sus incentivos racionales, pero no ocurre lo mismo respecto del comportamiento del Estado.

El caso de la merluza demuestra la existencia de una racionalidad propia e inherente al proceso político, similar a aquella atribuida a los actores privados en el sentido de que se articula a partir de incentivos específicos . Esta situación es coherente con la teoría de Downs que se basa en la premisa de que el objetivo principal de un gobierno es el de maximizar su apoyo político a través de los votos, y no el de buscar el bienestar general.

Lo escrito sobre la regulación de los recursos naturales no siempre distingue la diferencia entre el análisis de los procesos políticos y del mercado. Esto ocurre por no reconocer que el sector político opera externalizando los costos. Un político, que no es dueño del recurso que debe administrar, no enfrenta todos los costos de oportunidad de sus decisiones. Tendrá en cuenta sólo los valores que el proceso político le obligue tener, es decir, tendrá mayores incentivos para responder a los grupos de presión política específicos, más que a una estrategia que priorice el largo plazo. Con relación a la idea general de Downs, esto surge de reconocer el lugar relativo que ocupan el corto y el largo plazo en la función costo-beneficio de los actores políticos.
Las elites políticas se comportan de una manera que pareciera ser económicamente irracional, ( en este caso hipotecando el bienestar futuro de un sector económico y social), pero, a su vez, de una manera que es políticamente racional. Las decisiones que se tomen serán las respuestas óptimas a las situaciones políticas que enfrentan y las que maximizarán la función de costos políticos, pero que no necesariamente son aquellas conducentes al bienestar social en el largo plazo.

La lógica política, que es de corto plazo, se encuentra en conflicto directo con aquella necesaria para la conservación de los recursos y el desarrollo sustentable, que es del largo plazo. Esta contradicción fundamental, intrínseca a los diferentes ámbitos, dificulta el desarrollo de políticas coherentes y responsables. Asimismo, este dilema reproduce la misma lógica que el juego de “la tragedia de los comunes” explicada en el inicio: una contradicción entre lo que es individualmente ventajoso y aquello que es socialmente deseable. “Ir al colapso de la especie es una política pesquera, porque hacerlo diluye las culpas” según Juan Carlos Villalonga, Director de la Campaña de Pesca de Greenpeace Argentina.
La espiral de crisis que se generó equivale a un círculo vicioso descendiente que se agrava con cada retraso de la decisión de aplicar la Ley y quitar del mar argentino a la flota que pesca ilegalmente. Si la inacción estatal se basó y se basa en evitar aplicar la ley, entonces, a medida que pasa el tiempo esa decisión se vuelve cada vez más urgente. El resultado es el actual: una situación de crisis continua que desemboca en el colapso del recurso.

La espiral de crisis es compleja porque abarca a todos los jugadores e involucra una dimensión temporal. A medida que el gobierno posterga su decisión de fondo (por ejemplo, quitar del caladero a los buques ilegales y reordenar el tamaño de la flota), la crisis empeora porque el sector sigue sobredimensionado por la triangulación de permisos, pero cada vez se pesca menos. En la medida en que pasa el tiempo y la permanencia de los actores de la Administración pesquera se mantienen aun con los cambios de gobierno, crece más la idea de inmunidad impune.

Desde el punto de vista privado, se ha dicho que es perfectamente racional tratar de seguir pescando lo máximo posible. En los casos en los que el Estado goza de poca credibilidad, es decir, en el que los actores no sienten que el gobierno vaya a protegerlos, el incentivo para maximizar la pesca se incrementa con su impunidad.

En Canadá, con el colapso del bacalao en 1992, el gobierno declaró una veda, pero además destinó dos mil millones de dólares para hacer frente a la crisis social que generó el colapso, que en ese caso ascendía a 40.000 desempleados. En la Argentina, el anuncio del cierre del caladero no estuvo acompañado por un plan de reestructuración, ni por fondos económicos que acompañaran la decisión y le confirieran un carácter estratégico, ni por ninguna otra medida que significara una preocupación por el futuro del sector pesquero. En este contexto, aumentó aún más la racionalidad de los actores privados para oponerse a estas medidas aisladas.
La señal que el gobierno envió durante 1999, era que no tenían la menor idea de qué hacer ante el colapso inminente. Esta espiral de crisis se mantiene aún hoy cuando todavía no se han tomado medidas estructurales y el caladero se dirige hacia el colapso. Con el modelo de incentivos políticos desarrollado en este trabajo, es posible predecir que esta situación se extenderá hasta fines del 2005 o comienzos del 2006, hasta finalizar con el colapso definitivo del recurso. En ese caso, y sin otros incentivos que se interpongan en el camino y que impulsen modelos sustentables de desarrollo, es posible (y esperable) la reproducción de este modelo de explotación irracional hacia otras especies, replicando el caso de la merluza con otros peces, como nos ocurre hoy con el el calamar.
No ha habido ningún caso en el que la regulación de una pesquería se haya dado con anterioridad a una crisis porque lo que se busca es desarrollar una industria e incrementar las exportaciones, cuando se toma conciencia de la equivocación de sobredimensionar la flota y afectar la sustentabilidad del recurso, se trata de tomar medidas que solucionen la situación.
Las presiones políticas que ejercieron sobre el Estado argentino los sectores que debían ser regulados, le generaron mayores incentivos políticos para mantener a la industria sobre dimensionada y no ejercer controles necesarios para organizar las capturas de modo eficiente y sustentable para el futuro.

Todo lo antedicho, sin embargo, se basa en el supuesto de que el gobierno sabe qué es lo que tiene que hacer pero que no lo hace por cuestiones políticas y la justicia, en su adicción al poder político, lo sigue a la par. Esto está presente en toda los estudios de economía política aplicada a los recursos naturales. Sin embargo, el caso argentino pareciera ser aún más crítico, ya que el abordaje de la crisis durante 1999 se presentó como una extensión del caos, la desinformación y la incertidumbre que imperó en el sector a lo largo de los 30 años anteriores.
¿Quiénes ganaron y quiénes perdieron con la depredación de la merluza? Resulta claro que en el largo plazo perderán todos, pierde la sociedad en su conjunto y se pierde una oportunidad de desarrollo y de empleo. Sin embargo, es parte de la ironía de este caso que quienes más se han perjudicado (y se perjudicarán) por la depredación de la especie, han sido en gran parte responsables de la crisis. Por esta razón, este caso es un típico ejemplo de lo que he descripto como la “tragedia de los comunes”, en el que los incentivos individuales difieren de la situación socialmente deseable.

Funcionarios y políticos pasaron por alto durante una década las advertencias y recomendaciones científicas sobre cuál debería ser la explotación óptima del recurso. Siempre existió la necesidad de organizar a la industria pesquera, de establecer reglas claras para su crecimiento y de hacerlo en torno al principio de desarrollo sustentable y el uso racional del recurso. Al llegar la crisis, tanto el Estado como el sector pesquero comprendieron de repente que el interés por la preservación del recurso trascendía el ámbito científico o el mero reclamo de ambientalistas. Esta cuestión se había convertido en realpolitik, a la hora de enfrentar las consecuencias del mar vacío.

La necesidad impostergable de encarar los temas de desarrollo desde una perspectiva de explotación racional y de desarrollo sustentable. En este caso práctico quedan evidenciadas las profundas consecuencias políticas, sociales y económicas que tiene el comportamiento contrario.

Asimismo, el concepto de “desarrollo sustentable” y el del bienestar para las “generaciones futuras” es abrazado por todos los actores sociales, especialmente por aquellos que, irónicamente, hacen más daño al medio ambiente y a las generaciones futuras. Esta idea también ha sido plasmada en el artículo 41 de la Constitución Nacional reformada en 1994. A pesar del extenso contenido discursivo, el compromiso general que existe con las futuras generaciones es aún incipiente. Para lograr cambios sustantivos en la manera en la que se enfocan las cuestiones ambientales las generaciones actuales deben ser revalorizadas, porque cuidar de las generaciones futuras presenta necesariamente un esfuerzo adicional y siempre es menos cuantificable que cuidarnos a nosotros mismos.
Este error de enfoque debería contemplar a las cuestiones ambientales como un activo importante, incluso para las generaciones presentes. El caso de la depredación de la merluza mostrará durante los próximos años, seguramente de forma trágica, el impacto que tuvo el no atender estas cuestiones con un enfoque responsable por parte de la Justicia que nada ha hecho para variar el destino de un crak biológico y social anunciado.
En la medida en que se perciba que estas cuestiones son verdaderamente importantes e impostergables desde el punto de vista social y económico, existirán mayores incentivos para encararlas con un compromiso político verdadero. No de "verso para la tribuna de los giles".
Señor Presidente: Todo esto se resuelve fácilmente aplicando la Ley apartando del mar argentino a la flota congeladora - factoria extranjera e ilegal- que Carlos Menem y Felipe Solá hicieron ingresar al caladero para depredarnos, desde la pasada década.
Argentina tiene la prueba de la U.E. que desguazó a su flota congeladora, para proteger la industria fresquera que más mano de obra genera con su valor agregado en tierra.

Dr Kirchner, su Gobierno permite una grave corrupcion que subyace dentro de la Administración pesquera. Argentina podría tener un futuro sustentable biológica, social y económicamente de no utilizar la "Caja Mar Argentino" para sacar más y más legislando privilegiadamente para que se robe pescado de todos los argentinos. La tragedia de los comunes nos espera.
Aquí queda claro que, mientras Europa reduce su flota, acá permitimos que nos deprede (ver). Para eso pagaron a los políticos, quienes se robaron todo, como hacen con el destino de nuestra Nación.
Viva la Patria Sr. Presidente. No perdono ni olvido, yo no me rindo. www.EcoPortal.net

* Roberto Maturana
Oficial de Marina Mercante-Investigador

Comentarios de los visitantes sobre este artículo

Mas realismo., por Santiago Acosta (23/08/2010)

"Las presiones políticas que ejercieron sobre el Estado argentino los sectores que debían ser regulados[...]"
"Todo lo antedicho, sin embargo, se basa en el supuesto de que el gobierno sabe qué es lo que tiene que hacer pero que no lo hace por cuestiones políticas"

POR SUPUESTO que no se hace por cuestiones polìticas. ¿Y? Este gobierno no puede bancarse otra embestida de la derecha (ver lo que sucedio con la 125), no hay que caer en la falacia pinosolanista de "todo puede ser hecho" hay actores económicos importantes con los cuales no es facil meterse... Hay que ser realistas, las cosas deben ser hechas, pero hay que acordarse que no es lo mismo "el gobierno" que "el poder" hay sectores MUY poderosos independientes del gobierno.

Saludos.

Derecho a replica por Jorge Quincke, por Jorge Rodolfo Quincke (17/11/2009)

JORGE QUINCKE, ex Director Nacional de Pesca y Acuicultura, se dirige a los responsables de la página web “EL MALVINENSE” a efectos de solicitarles, dentro de los lineamientos del derecho a réplica que me asiste, previsto por la legislación vigente, se sirvan publicar la presente nota, relativa al artículo de autoría de Roberto Maturana de fecha 13 de abril de 2009, bajo el título “CORRUPCION PESQUERA: MAS PRUEBAS CONTUNDENTES”.

Deseo destacar que es la primera ocasión en que procedo a hacer un comentario respecto de los dichos del citado Maturana, teniendo en cuenta que hasta la fecha y a lo largo de los últimos diez años, los artículos del mencionado “investigador” como se da en autotitularse, respondían a una verborragia subjetiva y tendenciosa, de difícil refutación, pues en general no citaba los hechos en los cuales basaba sus epítetos, sino que ellos respondían a su discrecionalidad, lo que a mi criterio no merecían comentario alguno, sino la vía del proceso penal que se le iniciara por calumnias e injurias y por el daño moral que los mismos me producen.

Pero en las actuales circunstancias y variando su método, el señor Maturana ha señalado tres casos, que a su criterio resultan paradigmáticos para determinar mi supuesta conducta corrupta, en los años que ocupé los cargo de Director de Control y Administración del Recurso Pesquero y Director Nacional de Pesca y Acuicultura, los que paso a analizar en forma sucinta.

CABO MAYOR: Efectivamente y conforme lo señala Maturana, basándose en el informe producido por la Universidad de Buenos Aires, yo expresé ante un requerimiento de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Economía, que el hecho que dicho buque comunitario no hubiese tenido actividad extractiva en aguas de la Unión Europea, resultaba indiferente a los efectos de la aprobación del proyecto pesquero sub-examine. Se equivocan los supuestos técnicos contratados por la UBA, cuando consideran que tal opinión es contraria a derecho, toda vez que la Ley 24.315 exigía solamente a los buques cedentes del permiso de pesca, esto es los de pabellón argentino, a que hubiesen tenido actividad extractiva inmediatamente antes de transferir su permiso de pesca a un buque a ingresar en el marco del citado Acuerdo, pero nunca que el buque comunitario hubiese realizado tareas de pesca en aguas de la Unión Europea. De hecho una gran parte de los buques que se incorporaron a través del Acuerdo se encontraban inactivos en distintos puertos europeos, teniendo en cuenta la grave situación de los caladeros donde históricamente habían operado y de hecho, venían a nuestras aguas porque ya no podían realizar capturas en otras latitudes.

Resulta acertado también que el buque había sido apresado en la zona económica argentina realizando tareas de pesca y al armador europeo del mismo, se le había sumariado, en el ámbito de la PNA, aplicándosele la correspondiente multa. Más allá de todo ello, la Comisión Mixta Argentino-Europea, a instancias del Ministro de la Pesca de la Unión Europea, recomendó dicho proyecto por considerar que el hecho infraccional ya había sido superado, habiendo asimismo cambiado la empresa propietaria del buque. En definitiva la decisión de incorporar el buque fue asumida por la citada Comisión Mixta, de la cual nunca formé parte, y que resultaba una instancia jerárquica muy superior a la mía, teniendo en cuenta que estaba encabezada por el Canciller argentino, los Ministros de Relaciones Exteriores de los diversos países europeos, el Secretario de Agricultura y el Embajador argentino ante la citada Unión, entre otros. El hecho de que el anterior armador del buque hubiese infraccionado la legislación nacional, no resultó óbice para que la Comisión Mixta promoviera la incorporación del buque, razón por la cual tampoco se me puede atribuir la responsabilidad de una decisión, que como ya expresara, era resorte de una instancia muy superior a la mía.

Finalmente en lo que hace a las supuestas deficiencias legales en la constitución de las sociedades que alega el señor Maturana, el análisis de las mismas caía en la órbita de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Economía, que en su momento se pronunció favorablemente y no en la Dirección de Pesca.

AUSTRAL I: Respecto del permiso de pesca otorgado al citado buque, el mismo fue suscripto por el entonces Subsecretario de Pesca, Eduardo Pucci, y no por el suscripto conforme lo menciona Maturana. La entonces Jefa del Área Fiscalización, señora Nélida Videla Sánchez, designada en el año 2001, Interventora de la Dirección Nacional, procedió, a solicitud del señor Subsecretario, a elaborar un informe técnico sobre la pertinencia de la transferencia, conforme surge de la nota obrante en las actuaciones, que fuera oportunamente avalado por el suscripto. Se trataba del reintegro del permiso de langostino del citado buque, quien había sido privado del mismo por una mala interpretación de la Resolución 1113/88. De hecho, el t...

respuesta, por omar (16/10/2006)

Primero y principal quiero disculparme porque se que este no es medio para contactarse de esta forma, pero veo la necesidad de hacerlo porque creo que el comentario de arriba lo escribio la mujer que yo espero. Quiero decirte leti que si buscas un hombre fuerte y decisivo aca estoy yo, que tengo 50 años y tengo ganas de comparitr mis opiniones y alguna que otra cosa mas y me gustaria que sea con vos. un beso.  

articulo , por letisia (23/07/2006)

Hola ecoportal , como andan? primero y principal es escribo porq vi este articulo y me quede enamorada de kishner , o como se escriba , es un hombre tan fuerte, tan hermoso y cmo untedes pusieron esa foto no vendria mal comentar no? Tengo 58 años y soy de Rosario , Argentina. Me gustan los gatos ( mas los perros ) y me gustaria conocer a alguien fuerte , simpatico , rubio de ojos claross . Mi mail es : leti_lagatitamiau@hotmail.com   Muchas gracias !   Yo, Letii ..... BESITOSS !  

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