Por Lic. Mabel Santoro
El reconocimiento de Areas Inundables en la Normativa de la Ciudad de Buenos Aires. Modificación del Código de Planeamiento Urbano y de Edificación de nuestra Ciudad, de modo que se tenga en cuenta a las áreas inundables.
En los últimos años se ha escrito una profusa bibliografía recomendando en forma bien fundamentada la modificación del Código de Planeamiento Urbano y de Edificación de nuestra Ciudad, de modo que se tenga en cuenta a las áreas inundables. Las propuestas y recomendaciones provienen de distintos ámbitos, ya sea de gobierno, como el Consejo del Plan Urbano Ambiental, o académicos.
Por ejemplo, en el año 1999 se llevó a cabo un simposio auspiciado por la Unidad para la Prevención de Desastres (Disaster Management Facility) del Banco Mundial y la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Buenos Aires, sobre el problema de las inundaciones en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), en el que han expuesto profesionales de distintas disciplinas, todos ellos de alto nivel académico. Las ponencias fueron reunidas en la publicación "Las inundaciones en el Área Metropolitana de Buenos Aires", editores Alcira Kreimer, David Kullock y Juan B. Valdéz; la segunda edición actualizada es del año 2001. A continuación se transcriben algunos párrafos de las ideas expresadas sobre el tema:
"La ausencia de un código que estipule pautas de construcción genera respuestas individuales para mitigar el impacto de la inundación o minimizar las pérdidas que provocan; en los tramos inferior y medio, de las cuencas del Vega, Medrano y White se observan muchos edificios y negocios con escalones que elevan la entrada hasta medio metro del suelo, y en los sectores terminales de las cuencas es frecuente observar compuertas domiciliarias que se accionan durante los picos de inundación.
En términos operativos ¿que significaría regular el desarrollo urbano en áreas urbanas de riesgo? En principio habría que definir una estrategia de uso del suelo para las áreas expuestas partiendo de dos consideraciones básicas: primero, que las cuencas tienen continuidad fuera de la jurisdicción de la ciudad; segundo, que hay zonas de riesgo natural y zonas de riesgo potencial introducido por acciones del hombre que habrá que contemplar.
Según los mapas de curvas de nivel, los sectores urbanos que quedan comprendidos entre la "vaguada" y los 5 metros por encima de dicha línea serían parte de la llanura aluvial que está más expuesta a inundaciones. Su ocupación y modificación genera impactos al corto y largo plazo que no han sido evaluados. En los Estados Unidos, se aplica desde 1977 la "Executive Order Floodplain Management" que obliga a una serie de acciones para las zonas urbanas comprendidas dentro de las áreas susceptibles a inundaciones de 100 años (esta forma de expresión indica que ese tipo de inundación tiene un 1% de probabilidad de ocurrir en cualquier año).
La zonificación emergente en función de las áreas de riesgo será la base para el desarrollo de directrices generales de planificación considerando muy especialmente los porcentajes de superficies absorbentes en la definición de los factores de ocupación y el uso del suelo. La reglamentación deberá incluir pautas constructivas para las viviendas que respondan a medidas de protección y de seguridad. Retomando directrices norteamericanas, resulta útil considerar medidas como la recomendación de elevar las nuevas construcciones o ampliaciones importantes por encima del nivel de base de la inundación."[1]
"Las medidas para reducir la vulnerabilidad de las comunidades ante las inundaciones se diferencian clásicamente en dos categorías: estructurales y no estructurales. Estas últimas implican modificar la utilización de las zonas anegadizas, frecuentemente las más atractivas para la comunidad, regulando su ocupación de modo de disminuir la vulnerabilidad y educando a la comunidad, sin afectar el problema. La puesta en práctica de medidas no estructurales efectivas involucra la adopción por parte de los organismos de distinto nivel?municipal, provincial o nacional?de dos tipos de estrategias:
« Disminución de la vulnerabilidad de las zonas urbanas y rurales afectadas por las inundaciones.
« Atenuación del impacto socioeconómico de las crecidas.
La primera estrategia no estructural implica la adopción de medidas de gran efectividad para prevenir y disminuir el impacto negativo de las inundaciones, entre ellas:
« Sistemas de pronóstico y alerta de crecidas;
« Regulación del uso del suelo en las zonas anegadizas;
« Ordenamiento ambiental y políticas de desarrollo urbano en el área;
« Relocalización de ocupaciones vulnerables y transitorias."[2]
"Pero en un área tan diferencialmente ocupada como el AMBA, las medidas no estructurales adquieren diferente significación según las densidades de ocupación, y requieren políticas diferentes. Así, en las áreas aún no ocupadas u ocupadas parcialmente, con muy bajas densidades, la zonificación se convierte en un elemento esencial. Por lo tanto, las ordenanzas de uso y ocupación del suelo deben prohibir el uso y la ocupación de tierras inundables para usos residenciales y actividades productivas (en el caso de los partidos del Gran Buenos Aires, donde aún no estén densificados), y definir algunos usos permitidos (para áreas de recreación, por ejemplo).
En la ciudad de Buenos Aires, en cambio, con altas densidades en las áreas inundables, se requiere, además de ajustes en la normativa que definan densidades que no empeoren la situación ya existente respecto a la inundación, otro tipo de políticas ligadas con la gestión de los servicios.
Las ordenanzas sanitarias pueden prohibir la instalación de sistemas de absorción por el suelo (tanques sépticos, campos de absorción, etc.) o requerir un permiso para su instalación. Las ordenanzas de la construcción pueden especificar los requerimientos estructurales de los edificios nuevos, para reducir su vulnerabilidad a la inundación, y disminuir los riesgos sanitarios y de seguridad para los ocupantes (por ejemplo, los reglamentos en cuanto a las instalaciones eléctricas y elevación de los pisos), y reducir al mínimo el grado en que el edificio impida el flujo de las aguas."[3]
Dentro del ámbito gubernamental, en los documentos elaborados por el Consejo del Plan Urbano Ambiental se encuentran recomendaciones en el mismo sentido, a saber:
"- Evaluar de manera inmediata (y en conjunto con la provincia de Buenos Aires y los municipios de Vicente López, San Martín, 3 de Febrero y La Matanza, cuando corresponda), los espacios de las cuencas altas y medias, para establecer la existencia de parcelas de cierta magnitud que actúen, o pudieran actuar, como absorbentes actuales o potenciales de lluvia, y que ameriten establecer normas o incentivos para garantizar el mantenimiento de las mayores superficies absorbentes posibles, o en compensación piletas de retención temporaria de agua.
– Verificar, a la luz de un estudio inmobiliario, la posibilidad de implementar un plan de largo plazo destinado a recuperar paulatinamente para el uso público recreativo y forestado, las áreas actualmente más vulnerables a inundación, buscando así limitar los perjuicios a los residentes e incrementando paralelamente la superficie de uso público."[4]
A continuación se ofrece el plano de áreas ambientalmente críticas que se encuentra en el Informe de Diagnóstico Área Ambiental del Plan Urbano Ambiental, en el cual se pueden apreciar las áreas inundables.
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Siguiendo esta línea, en el marco del Convenio de Préstamo Subsidiario que el Gobierno de la Ciudad ha suscripto con el Gobierno Nacional, para participar en el "Proyecto De Proteccion Contra Inundaciones" (C.P. BIRF4117-AR) financiado con fondos del Banco Internacional de Reconstruccion y Fomento (BIRF), The Export-Import Bank of Japan (JEXIM) y de las Jurisdicciones participantes, se ha creado la Unidad Ejecutora de la Ciudad de Buenos Aires (UECBA), para llevar adelante dicho proyecto en nuestra ciudad; y se ha llamado a licitación durante el año 2.000 para la elaboración de un Plan Director de Ordenamiento Hidráulico, que comprende medidas estructurales y no estructurales frente a la problemática de las inundaciones, y la formulación del Proyecto Ejecutivo para resolver de modo integral la cuestión de la cuenca del arroyo Maldonado.
Los objetivos del Plan Director son:
– Diseñar medidas que promuevan la disminución de tiempos, frecuencias y áreas de anegamiento e inundación.
– Proponer un conjunto integral de medidas estructurales y no estructurales que permitan optimizar la red de drenajes de la Ciudad, asignando las prioridades para su desarrollo, en ese marco:
1. Identificar y definir el conjunto de medidas estructurales, como mínimo a nivel de anteproyecto, aptas para mitigar los problemas de las inundaciones, calificando y priorizando dichas medidas conforme a criterios de evaluación técnicos, socio-económicos, financieros, institucionales y ambientales.
2. Formular medidas no estructurales de mitigación en etapas tales como ajustes o cambios en las normas ambientales y de uso del suelo, zonificación, manejo de emergencias y otras acciones, como asimismo propuestas para el mejoramiento institucional del Gobierno de la Ciudad en el sector, incluyendo el diseño y puesta en marcha de un Sistema de Gestión Sectorial.?
Dentro de las medidas no estructurales, a los fines de la preparación de la documentación del Plan Director, dichas medidas incluirán, pero no se limitarán a la formulación de:
– Propuesta de modificaciones del Código de Edificación con la introducción de medidas y adaptaciones específicas para el manejo de inundaciones.
– Propuesta conteniendo recomendaciones para la modificación del Código de Planeamiento Urbano con medidas y adaptaciones específicas para el manejo de inundaciones.
– Anteproyecto de normativa para la regulación del uso del suelo en zonas afectadas por las inundaciones.
– Otros…[5]
Como puede apreciarse, es la primera vez que el Gobierno de la Ciudad plantea la necesidad de manejar la problemática de las inundaciones de modo integral, reconociendo que existen áreas que son inundables y que las soluciones no sólo se encuentran en obras de ingeniería.
Este Plan Director ya cuenta con su informe de diagnóstico, de modo que ya se conoce cuál es el área de riesgo hídrico actualizado de nuestra ciudad. Aún no se han elaborado las propuestas de modificaciones a los códigos, tarea que supuestamente está en marcha. De todos modos, no es de esperar que cuando la propuesta esté lista, los cambios se produzcan rápidamente, debido al largo proceso legislativo que implican las modificaciones al código de planeamiento y de edificación, que incluye procedimientos de doble lectura.
Sin embargo, es posible tomar algunas medidas respecto de las áreas de riesgo hídrico dentro de la ley de Evaluación de impacto Ambiental.
La ley 123 de Evaluación de Impacto Ambiental reconoce la existencia de áreas ambientalmente críticas, no ampliando más detalles sobre dichas áreas en cuanto a los criterios para su delimitación, dado que deja todo en manos del reglamento de la ley. En efecto, en su Art. 13, inciso m. dispone que las actividades o usos a desarrollar en áreas ambientalmente críticas se presumen como de Impacto Ambiental con relevante efecto, según lo establezca la reglamentación.
En este sentido, cabe aclarar que a la fecha no están vigentes las áreas ambientalmente críticas oportunamente delimitadas por el decreto reglamentario 1120/01, porque fueron derogadas por el actual decreto 1352/02. En aquel momento se delimitaron dos áreas: el Área Ambientalmente Crítica Sur, por la saturación del transporte automotor de carga que existe en la misma, y el Área Ambientalmente Crítica Central, debido a la congestión vehicular. Consecuentemente, se determinó qué actividades serían consideradas como de impacto ambiental con relevante efecto en cada una de ellas, en función de sus particulares características y su impacto en el área.
Actualmente se encuentra en revisión el decreto reglamentario 1352/02, tarea que fue encomendada al Consejo Asesor Permanente de la ley 123. La Defensoría del Pueblo, integrante de dicho Consejo, ha propuesto que sea incorporada como área ambientalmente crítica a las áreas inundables, en función del riesgo a anegamientos periódicos que sufre la misma. En cuanto a su delimitación, se ha sugerido incorporar el mapa de riesgo hídrico que se presenta en el diagnóstico actualizado de la situación de la ciudad frente a las inundaciones, recientemente elaborado en el marco del Plan Director de Ordenamiento Hidráulico.
[1] Prudkin, Nora y De Pietri, Diana Elba. Las inundaciones en el AMBA: análisis ecológico. En "Las Inundaciones en el Área Metropolitana de Buenos Aires" World Bank, Washington D.C., 2001.
[2] Giménez, Juan Carlos. Mitigación y control de las inundaciones en el AMBA. En "Las inundaciones en el área metropolitana de Buenos Aires", op. cit.
[3] Herzer, Hilda María y Clichevsky, Nora. El impacto ambiental de las inundaciones. En "Las inundaciones en el área metropolitana de Buenos Aires", op.cit.
[4] Plan Urbano Ambiental. Informe de Diagnóstico Área Ambiental. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Secretaría de Planeamiento Urbano, Consejo del Plan Urbano Ambiental. Diciembre 1.999.
[5] Rebagliati, Ricardo. "Plan Director de Ordenamiento Hidráulico de la Ciudad de Buenos Aires y Proyecto Ejecutivo de Obras para el Arroyo Maldonado". En Revista Ingeniería Sanitaria y Ambiental Nº 68, Mayo-Junio 2003. AIDIS Argentina.
* Por Lic. Mabel Santoro
Nota de la autora: El Ing. Ricardo Rebagliati es Jefe Ejecutivo de la SUPCE (Subunidad de Protección contra Emergencias), Unidad Ejecutora del Proyecto de Protección contra Inundaciones.
Enviado por
Lic. Antonio Elio Brailovsky