Derechos Humanos

Las Juntas de Buen Gobierno: Autonomía y Gobernabilidad no Estatal

La formalización de nuevas estructuras de gobierno regional indígena en las zonas de influencia del EZLN, no es solo un acto de revitalización del proceso político zapatista sino un significativo paso en la constitución de nuevas formas de gobierno indígena y de fortalecimiento a su proceso de autonomía.

Por Juan Carlos Martinez

La formalización de nuevas estructuras de gobierno regional indígena en las zonas de influencia del EZLN, no es solo un acto de revitalización del proceso político zapatista sino un significativo paso en la constitución de nuevas formas de gobierno indígena y de fortalecimiento a su proceso de autonomía.

En este momento la polémica sobre si las cinco Juntas de Buen Gobierno (JBG) son legales o no, sobre si constituyen un cuarto nivel de gobierno o sobre si los preceptos legales vigentes de origen nacional o internacional – podrían ampararlas; todos ellos asuntos importantes de reflexionar desde el punto de vista de los gobiernos federal y estatal, carece a mi juicio de mayor relevancia para quienes tomaron la determinación de constituirlas y para quienes consideramos que el incumplimiento de los Acuerdos de San Andrés dio pie para que esta medida tuviera que ser tomada de facto y no de derecho. Como lo han señalado los propios zapatistas, este es un acto de rebeldía en contra de la legalidad y no un intento de justificarse en un orden constitucional que no les dio cabida.

La conformación de las JBG responde a la necesidad de ordenar por una parte las políticas publicas de los gobiernos zapatistas en su territorio y por la otra el apoyo, a veces caótico, que reciben de una multiplicidad de Ongs. Estas juntas buscaran ser un puente entre el orden político local y las instancias externas con quienes estos municipios mantienen importantes relaciones y además regularan los actos de los Consejos Autónomos Municipales ante las frecuentes denuncias de autoritarismo e intolerancia denunciadas por otros indígenas, sobre todo aquellos que no pertenecen a la estructura zapatista. Con estas figuras, los gobiernos municipales adquieren una proyección regional que intenta fortalecerlos a través de una política regional, al mismo tiempo que los obliga a ejercer la función publica de acuerdo con los principios de moralidad en que se sustentan, máxime ahora que no solo su proyecto, sino también su orden constituido esta formalmente confrontado con los principios que sostiene al orden jurídico nacional.

Con la constitución política de las JBG, los zapatistas están tratando de demostrar que el trucado proceso de reconocimiento legal de los sistemas normativos indígenas no solo es una pretensión de dar techo constitucional y legal a lo que ya existe, o sea a las tradiciones, a los usos y las costumbres, sino de crear ámbitos y jurisdicciones para desarrollar nuevas instituciones y sistemas políticos, que si bien pueden cimentarse en antiguos principios y concepciones culturales, tienen que ser nuevos y creativos en función de las dinámicas y circunstancias de los contextos contemporáneos. Asi mismo, este proceso de creación de nuevas formas de gobierno indígena, contradice la idea formalista y positivista de que las instituciones políticas solo pueden existir si y solo si existe un proceso jurídico formal de creación de acuerdo con las reglas generadas desde dentro del cerrado campo jurídico. Como podemos ver, si el derecho no tiene la capacidad, en un momento especifico, de crear las instituciones que la sociedad demanda, la propia sociedad puede avanzar en la constitución de sus nuevas estructuras políticas y posiblemente esto creara enfrentamiento con el orden vigente. Dependiendo de la fuerza de ambos (Estado movimiento social), posteriormente se impulsaran o no, las condiciones para su reconocimiento jurídico formal. Es decir, la lucha política de los pueblos indígenas no puede estar limitada a la juridizacion de sus derechos, sino a la creación de las instituciones políticas que les permitan una vida buena, acorde a sus culturas y adecuada al mundo de hoy.

Ahora bien, el que las JBG no tengan un sustento en el derecho nacional entraña también una serie de preguntas y de correspondientes riesgos. Quisiera reflexionar con respecto a dos de ellos, la legitimidad que estas nuevas estructuras políticas es decir nueva en su formalización aunque con un proceso de constitución previo- tienen para gobernar a las personas no zapatistas que viven en sus territorios, y dos la seguridad jurídica que estas personas pueden tener frente a tales gobiernos. Pueden mandar obedeciendo a quien no les manda nada?

En algunos sectores es común suponer que hacerse estas preguntas es querer hacerle el juego al Estado, al PRI, a los caciques, a los finqueros, al ejercito nacional, al imperialismo y a todo aquello que se encierra en el concepto insurgente de "mal gobierno". Sin embargo, quien puede ver un poco mas allá sabe que ir respondiendo a este y a otros dilemas de los procesos autonómicos es una forma de fortalecerlos y no de debilitarlos. Es prácticamente de todos conocido que por muy diversas razones sociales, culturales e históricas, dentro de los territorios de influencia rebelde existen indígenas tsotziles, tseltales, cho´oles y tojolabales; campesinos pobres e igualmente marginados que no pertenecen al movimiento zapatista. Si bien en muchos casos sus posiciones se ligan con interese externos y locales espurios, ello no implica que desde la lógica local estas posiciones sean inherentemente alienadas, vendidas o perversamente interesadas, etc. Esta es una realidad reconocida por todos como lo muestra el discurso del comandante David durante el acto de formalización de la Juntas de Buen Gobierno, quien califica a los indígenas no zapatistas como "hermanos de raza, color y de historia".

Aunque en algún momento parecía difícil de aceptar, las regiones zapatistas, como casi todas las regiones indígenas del país, son plurales ad intra y no solo representan la pluralidad nacional. En otras palabras, en el territorio que gobernaran los Consejos Autónomos y las JBG, asi como en casi todas las regiones indígenas del país hay pluralidad de identidades culturales, políticas y religiosas y correlativos conflictos y disidencia interna dentro de los territorios que aspiran a ser políticamente autónomos, y en muchos casos esta diversidad es coherente y consistente con los valores e identidad cultural de los grupos que pugnas por un reconocimiento de diferencia interna.

De aquí podemos derivar dos preguntas; la primera es: si no le viene de la ley o del famoso estado de derecho ¿de donde le viene la legitimidad de las JBG para gobernar en sus territorios? y la segunda es, si dentro de esos territorios los Consejos Autónomos, en el nivel municipal y las JBG en el nivel regional podrían aspirar a gobernar a los que no son zapatistas, pero que viven en sus territorios?

Dado que estas preguntas son relevantes no solo para los municipios y las regiones autónomas chiapanecas, sino para todas las regiones indígenas que se estén planteando este camino, me voy a permitir proponer algunas fuentes típicas de legitimidad de las autoridades indígenas en distintas regiones del país, mismas que comúnmente se encuentran combinadas entre si. Una primera fuente es la representatividad, es decir la legitimidad de las autoridades representativas deriva de que son electas por las asambleas de los ciudadanos en general o de algunas personas caracterizadas y que por un acuerdo amplio de la colectividad se encuentran facultadas para nombrar a las autoridades.

Otra fuente es la tradición o la costumbre, es decir cuando el proceso de nombramiento responde a la forma en que se ha venido haciendo repetidamente desde hace anos, esta puede ser democrática y representativa o no, es decir hay comunidades en donde la elección recae en miembros de ciertas familias o linajes, en que la autoridad saliente nombra a su sucesor a veces con la ratificación de la asamblea o a veces sin ella, o se elige directamente a quien ya ocupo determinados cargos; también puede ser una tradición que un pequeño grupo de la comunidad, por razones de linaje, estatus, liderazgo, etc. sea quien ejerza el poder político, y aun cuando estas oligarquías pueden ejercer de manera sabia y responsable las funciones de gobierno, al articularse con el corporativista sistema político nacional, tienden a corromperse y formar cacicazgos indígenas, lo cual no significa que todo gobierno tradicional no democrático sea inviable, si los pueblos indígenas constituyen instituciones de control y apego a la moralidad local como pudieran ser las JBG, para que sus lideres no electos cumplan con el proyecto de vida buena que la colectividad asume. En todo caso un gobierno indígena no democrático, aun siendo justo y legitimo, va a tener una carga en contra, como se dice en derecho le tocara la carga de la prueba para mostrar que aun no siendo democrático esta en posibilidad de articularse con los ideales progresistas del movimiento indígena contemporáneo.

Una tercera fuente de legitimidad de las autoridades indígenas es el merito y el prestigio reconocidos en la persona que ocupa los cargos, muy frecuentemente este proviene de los servicios que la persona ha prestado al pueblo, del dinero que haya erogado para organizar fiestas rituales, y actualmente también de meritos políticos o académicos conseguidos fuera del pueblo o incluso de liderazgo político o militar en algunos casos. Normalmente este reconocimiento se avala por la asamblea, por algún consejo y/o por un procedimiento ritual.

Para la mayoría de los politólogos contemporáneos cualquier forma de nombramiento distinta de la democracia procedimental, causa prurito y desconfianza. Quienes apostamos por un derecho y una política intercultural creemos que cualquiera de las otras formas descritas pueden ser legitimables si demuestran estar apegadas a un fundamento moral aceptable dentro del contexto cultural especifico, tener consenso social amplio, además de capacidad para ordenar la sociedad y conducirla conforme a su propio proyecto de vida buena. Asi pues, a mi juicio, la legitimidad tanto de las JBG zapatistas, como de toda autoridad indígena en el país, existente o por existir, puede venir de cualquiera de estas fuentes si cumple con los requisitos que, dicho tautologicamente, la hagan viable y legitima. Si además el sistema jurídico nacional las llega a reconocer, pues esto es un plus nada despreciable que da la oportunidad, no solo a las instituciones indígenas sino a todo el sistema jurídico-político nacional y por supuesto a todos los que vivimos en el, de coexistir en una mejor sociedad, mas ordenada, mas justa y por supuesto mas adecuada a nuestra situación de diversidad cultural y de ancestral desigualdad política y económica. Pero además este reconocimiento nos daría la posibilidad de ajustar las estructuras políticas de nuestro país a los requerimientos de un mundo en cambio, que refleja una seria crisis de los partidos políticos y del actual modelo de Estado-nacional.

Por todo esto, creo importante insistir en que la juridizacion de los derechos indígenas por el sistema jurídico nacional, en el actual contexto político del país, es algo deseable, pero no es prerrequisito indispensable para la constitución de nuevas instituciones locales, sobre todo en el nivel regional, aunque necesariamente tiene que aspirar a que en un plazo determinado, el Estado transforme sus estructuras para incorporar estas nuevas instituciones políticas locales, de lo contrario, las regiones indígenas quedarían segmentadas del resto del país. Es decir, constituir órganos políticos antes de ser reconocidos por el derecho es un cambio táctico, pero no de objetivos.

Podemos decir que si la legitimidad no les viene ahora del Estado de derecho, las Juntas de Buen Gobierno, asi como los Consejos Autónomos Municipales, serán muy vulnerables, si no construyen un amplio consenso y aceptación entre aquellos a quienes gobiernan. Podemos suponer que entre las bases de apoyo del EZLN este es un objetivo logrado, pero como construir esa legitimidad frente a las personas no zapatistas, que en muchos casos intentan asumirse como ciudadanos de un Estado que no es fuente de la legitimidad de las nuevas estructuras autónomas.

Esta cuestión no es menor porque de la opción que tomen los gobiernos zapatistas frente a estas personas se podrá derivar que tipo de proyecto autonómico se esta consolidando en Chiapas y si este modelo podría tomarse como eje de otros procesos de autonomía indígena en el resto del país. Las posibilidades de las JBG y los Consejos Autónomos frente a esta población son tres: una convencerlos de que asuman a estas instancias como su gobierno, renunciando de algún modo a las instituciones del Estado que ejercen una jurisdicción paralela, es decir legitimarse ante los no zapatistas como una instancia de gobierno que les presta servicios y atiende sus quejas. Posiblemente este seria el escenario mas favorable y deseable, sin embargo lo difícil Serra por un lado la imparcialidad y la tolerancia de los gobiernos y los ciudadanos zapatistas ya ofrecidas en Oventic, frente a conflictos con los no zapatistas, máxime cuando estos últimos disfrutan de apoyos gubernamentales que por opción los zapatistas no reciben, legitimando a los órganos de gobierno del Estado. Por otra parte Serra difícil que los no zapatistas asuman los actos de los gobiernos municipal y regional autónomos cuando no sean de su agrado o conveniencia, sobre todo teniendo la opción de acudir a las entidades cuyos recursos y legitimidad proviene del Estado mexicano en cualquiera de sus tres niveles de gobierno. En todo caso el proceso de legitimación del gobierno autónomo no tiene una ruta simple por delante.

La segunda opción de los gobiernos zapatistas frente a la población no zapatista seria gobernarlos independientemente de la legitimidad que estos les otorguen. Esto es lo mas común en cualquier Estado, independientemente de que nos guste o nos parezca bueno y legitimo, todos estamos gobernados por instituciones y normas heterónomas que nos obligan porque supuestamente están fundadas en principios de moralidad política que los justifican mas allá de la voluntad individual de los gobernados, dándole a estos únicamente la prerrogativa de participar en las elecciones que renuevan a las personas que encarnan las instituciones en un periodo determinado. Este podría ser el argumento de los zapatistas para gobernar a los no zapatistas independientemente de su voluntad, claro dándoles un trato justo y con reglas semejantes a las que existen para toda la población, tal y como lo ofreció el Comandante David a nombre del CCRI del EZLN. Sin embargo, dado que posiblemente los no zapatistas no están en condiciones de participar en la elección de las autoridades, el cuestionamiento sobre el sistema es un cuestionamiento importante. En este escenario los riesgos de disidencia que invoque la legitimidad del Estado son mayores, y describen un escenario en el que el EZLN, como expresión armada de este movimiento, sea quien exija a los gobernado acatar a las instituciones nuevas y a la larga quede por encima de las instancias civiles. Un gobierno asi tiene una hegemonía débil en tanto se incremente la disidencia, y frente al acoso de los poderosos intereses que enfrenta el zapatismo acabaría dándole poca viabilidad.

La tercera opción es no gobernar a la gente no zapatista, es decir crear un sistema de gobierno cuyo ámbito jurisdiccional no sea espacial, es decir basado en el territorio, sino exclusivamente personal, gobernando dentro de un territorio exclusivamente a aquellos que suscriben el ideario zapatista y respaldan sus estructuras. Esta tercera salida podría resultar la menos comprometedora para las nuevas autoridades, sin embargo implicaría una declinación a la demanda indígena de reconocimiento de sus sistemas normativos dentro de un ámbito territorial y no exclusiva para ciertas personas dentro de ese ámbito. Por otra parte todas las implicaciones de la vida común entre miembros de una misma comunidad y una misma región haría difícil la gobernabilidad de un territorio con estructuras políticas concurrentes, con reglas e instancias distintas según el grupo a que se pertenece como de hecho hasta ahora vienen funcionando estas regiones, además de que daría pie para la proliferación de múltiples "gobiernos autónomos" en una misma región, amparados por quien fuera: grupos paramilitares, narcotraficantes, iglesias, empresas, etc.

Como vemos cada una de estas opciones representa ventajas, justificaciones, y también serios riesgos, y Serra la habilidad y la valoración política que los actores locales hagan de su proceso lo que les ira marcando la ruta a seguir, pues si bien las JBG se encuentran ya constituidas, la hegemonía regional de estas nuevas estructuras aun se encuentra en proceso. Seria deseable que todos los "que no están de acuerdo o no entienden" la justa causa zapatista (Discurso del Comandante David en la inauguración de "Los Caracoles", 9 de septiembre del 2003), no solo lleguen a respetar esta nueva estructura de gobierno sino que participen de ella y la suscriban como un medio para mejorar su vida y dar respuesta a un Estado que no ha logrado justificarse como una entidad que cumpla su razón de ser en estos territorios. No obstante, el desafió de la pluralidad interna representa para los indígenas autonomistas un reto aun por resolver. Me parece que un campo con esta complejidad implica que la gobernabilidad de un territorio diverso requiera que la composición de sus órganos de gobierno refleje también esa diversidad. Posiblemente el siguiente paso en el proceso de autonomía implique la participación política definida de los "otros" locales, conservado esa identidad distintiva, en las emergentes estructuras políticas regionales.

* Boletín "Chiapas al día"
-CIEPAC; Chiapas, México

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