Por José Luis Ordóñez
La necesidad de una agricultura más eficiente y abierta a los mercados debe compatibilizarse, entre otras, con las preocupaciones por los temas ambientales, los aspectos de la calidad y de la seguridad alimentaria, la extensificación, la ocupación y la articulación del territorio.
Presentación.
1. La Reforma de la Política Agraria Común (PAC) de la Agenda 2000 ha pretendido sintetizar en el concepto de modelo europeo de agricultura los cambios que la situación existente requiere para la agricultura, en especial los cambios cualitativos relacionados con la multifuncionalidad. Así, la necesidad de una agricultura más eficiente y abierta a los mercados debe compatibilizarse, entre otras, con las preocupaciones por los temas ambientales, los aspectos de la calidad y de la seguridad alimentaria, la extensificación, la ocupación y la articulación del territorio.
2. Los instrumentos de la PAC de la Agenda 2000 se organizan, por una parte, en torno a las medidas de apoyo a los mercados y a los pagos directos a los agricultores dentro de cada orientación productiva. Además, el Reglamento Horizontal establece la vinculación de las ayudas al cumplimiento de determinados objetivos ambientales y la posibilidad de modulación del importes de las ayudas. Finalmente, el Reglamento de Desarrollo Rural se configura como un conjunto de medidas que deben servir de complemento a otros instrumentos de la PAC para contribuir a la consecución de los objetivos del Art. 33 del Tratado.
3. El nuevo enfoque integrado del desarrollo rural en el marco de la PAC, engloba las diversas líneas de actuación ya existentes e incluye como elemento novedoso, un conjunto de medidas para apoyar el desarrollo de actividades y servicios rurales no agrarios. De este modo, la política agraria de la UE se adentra en el complejo mundo rural, con el fin de contribuir a su preservación y desarrollo a través del fomento de una agricultura multifuncional. Las medidas del Reglamento de Desarrollo Rural se aplican mediante un esquema de programación plurianual presentado por los Estados Miembros, con una financiación compartida, según las medidas y la ubicación de las actuaciones correspondientes, por el FEOGA-Garantía y por el FEOGA-Orientación y, en todo caso, con cofinanciación nacional. El desarrollo y aplicación de los programas de desarrollo rural servirá de indicador de la capacidad para adaptarse a los nuevos retos de la agricultura comunitaria y del propio modelo de reforma de la PAC.
4. El desarrollo rural requiere además otras medidas para mejorar el capital humano, el capital social, las infraestructuras y la calidad de vida en el medio rural. De ahí, la importancia de una plena articulación entre la PAC y las políticas estructurales para lograr el objetivo del desarrollo rural en su sentido más amplio. Este documento se centra en el desarrollo rural dentro de la PAC.
5. Por otra parte, los factores de incertidumbre que condicionaron la Reforma de la PAC de la Agenda 2000, siguen estando presentes e incluso han aparecido otros nuevos. En la medida en que se vayan despejando, será conveniente o necesario la modificación de la PAC, sea en un proceso continuo de reforma, en la llamada revisión a medio plazo o en el marco de las siguientes perspectivas financieras.
6. Con este panorama, resulta conveniente plantear una reflexión sobre la validez de los mecanismos establecidos por la PAC para afrontar los nuevos retos con que se encuentra el mundo rural y la agricultura europeos, especialmente en la adaptación a los compromisos derivados del resultado de las negociaciones agrarias en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC).
7. El presente documento pretende abrir un debate sobre los anteriores extremos, perfilando e identificando más claramente los distintos instrumentos de la PAC, tanto por su propia naturaleza y objetivos como por las consecuencias derivadas de su sistema de financiación y por su compatibilidad con los compromisos internacionales de la Unión Europea. Estas reflexiones se encadenan a través de un análisis cronológico de las principales decisiones de la política agraria y rural de la Unión Europea y de los elementos más singulares de la historia de la PAC, con el objetivo de que las consecuencias de dicho análisis puedan aplicarse a las decisiones que es necesario adoptar en los momentos actuales.
Los primeros pasos.
8. Aunque en los Artículos 32 y sucesivos del Tratado, en los que se establecen los objetivos y fundamentos de la PAC, no se citaba expresamente la política de estructuras agrarias, sí se especificaba que "para alcanzar los fines previstos podrán crearse uno o varios fondos de orientación y garantía agrícolas".En la Conferencia de Stressa, prevista en el propio Tratado, se estableció claramente que "una correlación estrecha debe establecerse entre la política de adaptación de estructuras y la política de mercados". Tras un período de funcionamiento experimental, el FEOGA comenzó su actuación efectiva en 1964, dividido en dos Secciones diferenciadas, Garantía y Orientación, destinadas específicamente a los mercados y a las estructuras agrarias.
9. La política de mercados tuvo un desarrollo rápido y espectacular. En 1962 se aprobó para los cereales la primera Organización Común de Mercados (OCM) y pronto el conjunto de las OCM cubrieron más del 85% de la producción. Se estableció así un potente sistema de protección basado en la unidad de mercado, en la preferencia comunitaria y en la solidaridad financiera (todos los gastos con cargo a la Comunidad Económica Europea), articulando las OCM en Reglamentos que comprenden regímenes de precios, de intervenciones, de ayudas y de comercio exterior.
10. Desde el principio, la política de estructuras fue con retraso respecto a la política de mercados, lo que ya fue denunciado por el informe Mansholt como origen de problemas que afectaban y afectarían al futuro de la PAC. Las primeras disposiciones se recogieron en forma de Directivas, que luego deberían ser traspuestas a la legislación nacional correspondiente para alcanzar su plena efectividad, y no aparecieron hasta el año 1972. Se trataba, concretamente, de las correspondientes a modernización de explotaciones, cese de la actividad agraria e información y capacitación profesional.
11. En el año 1975 se aprobó la Directiva sobre agricultura de montaña y zonas desfavorecidas, que es la primera que tiene efectos sobre el territorio para corregir desigualdades naturales y estructurales. A partir de 1977, se pasó ya a Reglamentos (comercialización y transformación y organizaciones de productores) e incluso en los años ochenta se inició una segunda generación de disposiciones (mejora de la eficacia de las estructuras agrarias) y se introdujeron las primeras medidas ambientales, así como los programas integrados y regionales.
12. En la política de estructuras, financiada por el FEOGA-Orientación, no se mantuvo íntegramente el principio de solidaridad financiera, aplicándose el criterio de cofinanciación de los gastos públicos entre la Comunidad y los Estados Miembros.13. Es evidente que la política de mercados y la política de estructuras se desarrollaron a velocidades y con intensidades diferentes, de tal forma que, en la práctica, nunca se pasó del 95% y del 5% en la asignación de los recursos respectivos, cuando inicialmente, con motivo de la creación del FEOGA, se había previsto que fuese de 2/3 y 1/3. En los últimos años, y a pesar de la mayor sensibilidad mostrada hacia el desarrollo rural, la distribución de fondos entre los dos pilares de la PAC ha continuado reflejando el diferente peso específico presupuestario de ambas políticas. Así se aprecia en los cuadros 1 y 2 anexos, que muestran la distribución del gasto en términos absolutos y relativos, para la UE-15, en el período comprendido entre 1995 y 2001. 14. Además, el sistema de anticipos y reembolsos de los gastos de la PAC funcionaba de forma muy diferente en cada una de las dos Secciones del FEOGA, que tenían también diferentes definiciones presupuestarias de los gastos (obligatorios en el FEOGA-Garantía y no obligatorios en el FEOGA-Orientación).
Un período de grandes reformas.
15. En la segunda mitad de los años ochenta, el Acta Única introdujo el principio de cohesión en el Tratado, que luego sería reforzado en el Tratado de Maastricht. Los paquetes Delors I y II iniciaron una auténtica política de cohesión en los Fondos Estructurales, sobre bases de programación sectorial y temporal y, evidentemente, de una distribución territorial, en la que el principio de concentración geográfica jugaba un papel relevante. Estos programas afectaron también al FEOGA-Orientación y a la anterior política de estructuras agrarias; en general, la cofinanciación nacional exigida era más baja en las zonas de preferente actuación estructural (Objetivo 1 y 5b) que en las demás.
16. La segunda parte de la década de los ochenta marcó un punto de inflexión respecto al crecimiento del gasto agrario del FEOGA-Garantía no sometido a ninguna limitación. Por una parte, ya en 1984 se establecieron las cuotas de la leche. Por otra parte, la acumulación de excedentes y la crisis financiera de 1987 originaron la prerreforma de 1988, basada en unos estabilizadores agropresupuestarios para controlar los gastos y los precios, y en el establecimiento de una Línea Directriz Agraria (LDA) como límite del crecimiento del gasto agrario, así como de Cantidades Máximas Garantizadas (CMG) para los principales productos agrarios. En paralelo, se introdujeron las medidas del "mundo rural" de Mac Sharry (complemento de primas a la oveja en las zonas desfavorecidas), así como ciertas medidas complementarias de extensificación y reconversión, cofinanciadas por el FEOGA-Orientación, que no tuvieron mucho efecto. En esta época se aprobó el paquete forestal bajo Presidencia Española (1989), que supuso una importante novedad en el acervo comunitario.
17. Pero la auténtica reforma no se planteó hasta el año 1992, como consecuencia, además, de las presiones exteriores derivadas del aislamiento con que se estaba encontrando la Comunidad Europea en las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT. En tal sentido, se produjo un cambio cualitativo respecto a las anteriores OCM, basado en una reducción importante de los precios y en el establecimiento de unos pagos compensatorios de esta reducción de precios, abonados de una forma parcialmente desconectada de la producción, por unidad de superficie o por cabeza de ganado, completado todo ello con mecanismos más efectivos de control de producciones (cuotas, superficies de base, etc.).
18. Estos pagos compensatorios, aunque no eran estrictamente medidas de mercado, se financiaban íntegramente por el presupuesto comunitario a través del FEOGA-Garantía. En términos del Acuerdo Agrícola de la Ronda Uruguay del GATT son conceptuadas como caja azul, en el sentido de que no son ayudas completamente desconectadas de la producción (caja verde), pero tampoco están sometidas a los compromisos de reducción de las demás ayudas que sí interfieren en la producción y en el comercio (caja ámbar).
19. Por otra parte, las medidas de acompañamiento (medidas agroambientales, jubilación anticipada y forestación de tierras agrícolas), aunque se financian con cargo al FEOGA-Garantía, no están sujetas inicialmente a programación y mantienen la cofinanciación nacional. Las medidas de acompañamiento son calificadas como caja verde en la terminología del Acuerdo Agrícola de la Ronda Uruguay del GATT.
20. Con la Reforma de 1992 se inició una cierta cultura de la multifuncionalidad, que sería desarrollada posteriormente en la Agenda 2000, con elementos que inciden más directamente en la ordenación de espacio rural. Por una parte, las cuotas, superficies de base y derechos de las primas estabilizan la actividad agraria y evitan la deslocalización. Por otra parte, las medidas de acompañamiento tienen una evidente base territorial.
La agenda 2000.
21. La Agenda 2000 afronta conjuntamente la propia reforma de la PAC, el inicio de las negociaciones de adhesión con los Países de Europa Central y Oriental (PECO), la nueva reforma de los Fondos Estructurales y las perspectivas financieras del período 2000-2006. 22. En lo que respecta a la PAC, la Reforma de la Agenda 2000 matiza los grandes objetivos y orientaciones previstos en el Tratado, continuando y profundizando en las directrices abiertas con la Reforma de 1992.23. La seguridad de los alimentos pasa de un contenido cuantitativo a otro más cualitativo y de seguridad en términos sanitarios y de inocuidad, y se incide más fuertemente en la política de calidad, de denominaciones de origen y métodos de producción particulares, así como en la protección del bienestar de los animales. Se inicia así una política que promueve en el mundo la imagen de calidad de los productos europeos.
24. La estabilidad de las rentas agrarias sigue siendo un objetivo de la PAC. Se introduce la posibilidad de la modulación y redistribución de las ayudas, así como su condicionalidad a la contribución de la preservación de una agricultura sostenible.Se avanza, también, en la integración de objetivos ambientales. Se contempla, igualmente, la posibilidad de fuentes alternativas de renta y empleo en el medio rural, en un objetivo de contribución a la cohesión económica y social.
25. En el marco de los debates de la Agenda 2000, el Consejo (Agricultura) y el Consejo Europeo han definido el modelo europeo de agricultura en el marco de la multifuncionalidad, basado en tres funciones:.económica.. de ocupación y ordenación del territorio.. de conservación y mantenimiento del medio ambiente y del paisaje.
26. Concretamente, el Consejo Europeo de Luxemburgo de diciembre de 1997, establece que "en su calidad de sector económico, la agricultura europea debe ser multifuncional, sostenible, competitiva y estar repartida por todo el territorio europeo, incluidas las regiones afectadas por problemas específicos". No obstante, la multifuncionalidad no tiene reflejo literal en los textos de los Reglamentos aprobados ni en los esquemas presupuestarios correspondientes.
27. La reforma de las OCM de los grandes sectores continúa con la orientación iniciada en 1992, incidiendo, en todo caso, en una mayor incorporación de preocupaciones y objetivos ambientales y en una cierta desvinculación de las ayudas con la producción. La compensación de la bajada de los precios con la subida de las primas ya no es completa; se equiparan los importes de la mayoría de las ayudas de cultivos herbáceos; se introduce un complemento de primas ganaderas en forma de sobres nacionales; se refuerza la extensificación y el mantenimiento de la retirada voluntaria de tierras.
28. No obstante, la novedad principal la constituye el Reglamento Horizontal por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayudas directas a los agricultores. Los Estados Miembros adquieren el compromiso de adoptar medidas ambientales, estableciendo las sanciones apropiadas en caso de incumplimiento, que pueden alcanzar la supresión de los beneficios de las ayudas (ecocondicionalidad). Además, los Estados Miembros pueden decidir la deducción del importe de los pagos, hasta un 20%, en función del propio importe total de los pagos concedidos, de la rentabilidad de la explotación en términos de margen bruto estándar o de la mano de obra utilizada (modulación). Los importes deducidos como consecuencia de la ecocondicionalidad y la modulación se ponen a disposición de los Estados Miembros como aportación comunitaria para la financiación de determinadas medidas de desarrollo rural (jubilación anticipada, indemnizaciones compensatorias de zonas desfavorecidas, medidas agroambientales y forestación de tierras agrícolas).
29. El Reglamento de Desarrollo Rural simplifica y unifica las líneas de actuación existentes, agrupándolas en un único texto en el que, no obstante, se incorporan significativas novedades. Se consolidan algunas medidas cuyos receptores no tienen que ser exclusivamente agricultores (silvicultura, fomento de las adaptaciones del desarrollo en zonas rurales, etc.). Las medidas de acompañamiento quedan también sujetas a programación. Con cargo al FEOGA Garantía se financian las medidas de acompañamiento, así como las indemnizaciones compensatorias de zonas desfavorecidas y con limitaciones medioambientales. El resto de las medidas se financia por el FEOGA-Garantía en las zonas no cubiertas por el Objetivo 1, mientras que en éstas son financiadas por el FEOGA-Orientación, que, también, financia el programa LEADER + en todo el territorio. Hay un mayor margen de libertad en los límites de las ayudas y en las facultades de los Estados Miembros para definir y programar las actuaciones correspondientes, aun cuando se intensifica con carácter general la vinculación de las medidas de ayudas con disciplinas ambientales. Se produce una mayor flexibilidad en la autorización de determinadas ayudas nacionales.
30. La Reforma de la PAC de la Agenda 2000 está en pleno período de aplicación. Los Estados Miembros han hecho uso diverso del margen de maniobra que les otorgaba la propia reforma para su aplicación, así como para la distribución de algunos importes de la PAC acordados en el Consejo Europeo de Berlín de marzo de 1999. Los programas de Desarrollo Rural han sido presentados por los Estados Miembros de acuerdo con sus necesidades y prioridades específicas, pudiendo constatarse importantes diferencias entre unos y otros , respecto a la estructura de los recursos asignados a las diferentes líneas de Desarrollo Rural. Solamente dos Estados Miembros están aplicando actualmente la modulación de los importes de las ayudas prevista en el Reglamento Horizontal.
Perspectivas de futuro.
31. Además de las nuevas sensibilidades y demandas de la sociedad y del consumidor europeos, los factores de incertidumbre que condicionaron la Reforma de la PAC de la Agenda 2000 siguen estando presentes, e igualmente condicionarán un ajuste o nueva reforma de la misma. Tales factores son: . Ampliación de la UE a los PECO.. Problemas presupuestarios.. Compromisos y negociaciones en la OMC.
32. Los aspectos agrarios de la ampliación de la Unión Europea hacia los PECO tienen impacto y consecuencias presupuestarias importantes. De acuerdo con el calendario existente, ratificado por el Consejo Europeo de Laeken, las negociaciones agrarias con el grupo de 10 países deberán estar terminadas en el año 2002 y la incorporación efectiva deberá realizarse en el año 2004. No es previsible que en los aspectos puramente agrarios la incorporación origine un cambio de orientación de la PAC.
33. Es evidente que la incorporación de los PECO alterará los equilibrios presupuestarios y financieros existentes. Puede estimarse, de acuerdo con los más recientes estudios disponibles, que con los calendarios previstos y si se establece un período transitorio en el que exista un razonable esquema de phasing-in, la ampliación podría encajarse en las perspectivas financieras del período 2000-2006.
34. La Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en Doha del 9 al 14 de noviembre de 2001, ha lanzado una nueva Ronda global, en la que se incluyen las negociaciones de agricultura ya iniciadas anteriormente en virtud del Art. 20 del Acuerdo de Agricultura, y ha establecido un calendario que prevé un acuerdo sobre los compromisos en agricultura para el 31 de marzo del 2003 y la finalización de la negociación global no más tarde del 1 de enero de 2005.
35. Desde la perspectiva del presente documento, los elementos más sustanciales para la UE en la negociación de la OMC, serán la forma de incorporar a los compromisos las preocupaciones no comerciales, especialmente la multifuncionalidad y el modelo europeo de agricultura, así como los compromisos de reducción de las ayudas internas que producen distorsiones en el comercio y, en definitiva, la definición y compromisos respecto a las tres cajas (verde, azul y ámbar) en que están conceptuadas actualmente las ayudas internas.
36. La coincidencia de diversos informes y decisiones importantes previstos en el Consejo Europeo de Berlín al aprobar la Agenda 2000, ha hecho prosperar la idea de una revisión a medio plazo de la PAC (mid term review). Una reforma importante que tenga en cuenta los cambios impuestos por los factores de incertidumbre anteriormente citados, podría encajarse mejor en el horizonte de las perspectivas financieras que empiezan en el año 2007. 37. No obstante, el debate sobre una futura reforma de la PAC está ya abierto y la mayoría de los Estados Miembros y agentes sociales están avanzando ideas o propugnando su propio modelo de reforma. En todos ellos, aun con orientaciones e ideas diferentes, e incluso contrapuestas, el desarrollo rural tiene un protagonismo esencial. 8. La agricultura europea debe adaptarse a una situación de mercados más abiertos y competitivos, con unas preocupaciones acrecentadas respecto a los temas de seguridad y calidad de los alimentos, incluido el bienestar de los animales, y con una vinculación permanente al respeto a la sostenibilidad y a la conservación del medio ambiente y del paisaje.
En esta adaptación cobran especial importancia las líneas concretas de desarrollo rural para la mejora de la productividad y la superación de los problemas estructurales, así como para la compensación de los handicaps naturales y de los elementos de la multifuncionalidad no retribuidos directamente por el mercado. 39. La articulación final de estas líneas, así como la del conjunto de instrumentos de la PAC, tendrá que ser perfilada de forma compatible con los compromisos que se adquieran en la OMC. En todo caso, para avanzar en el debate de fondo sobre el futuro de la PAC y del desarrollo rural, es necesaria una reflexión previa tanto sobre los conceptos que se van a utilizar, como sobre los instrumentos posibles de política agraria. El cuestionario que se plantea a continuación tiene por objeto invitar a la reflexión sobre tales conceptos e instrumentos.
Cuestiones.
I: ¿Cuáles cree que deben ser los ejes prioritarios de la política de desarrollo rural?.. ¿La adaptación de las explotaciones agrarias y de su estructura a la nueva situación de mayor competitividad?.. ¿La compensación de los handicaps naturales o permanentes de las zonas más desfavorecidas de la Comunidad, para asegurar la permanencia de los agricultores y la ocupación del territorio?. . ¿La vinculación de la agricultura y de la industria agroalimentaria a la política de seguridad alimentaria, así como a la de calidad y métodos específicos de producción que demandan los consumidores y la sociedad?..¿La contribución de las explotaciones agrarias, en el marco de una agricultura sostenible, a la conservación y mantenimiento del medio ambiente, del paisaje y del territorio?.. ¿Alcanzar, en colaboración con otros instrumentos y políticas, un entorno de vida adecuado en el medio rural?.. ¿La generación de rentas alternativas en el medio rural?.
II. La política de desarrollo rural debe mantener la suficiente flexibilidad para adaptarse a la diversidad de la agricultura europea. No obstante, ¿hasta dónde puede llegar el margen de maniobra de los EEMM en la aplicación de criterios de subsidiariedad a la PAC para mantener su carácter "común"?. ¿Cree que la política de desarrollo rural debería mantener una serie de líneas básicas comunes (por ejemplo, las indemnizaciones compensatorias o las medidas agroambientales), con carácter obligatorio y con importes, definiciones y compromisos comunes, para garantizar la identidad de la política de desarrollo rural en todo el territorio comunitario?
III. ¿Cree que en una política potenciada de desarrollo rural la cofinanciación nacional podría ser una dificultad adicional importante para algunos Estados Miembros con problemas presupuestarios (internos o derivados de los compromisos del Pacto de Estabilidad), especialmente para los futuros nuevos Estados Miembros?.
IV. ¿Cree que una aplicación homogénea de la ecocondicionalidad y una modulación obligatoria aplicada con criterios comunes en todo el territorio de la UE, serían un mecanismo efectivo para incrementar los fondos del segundo pilar?.
V. ¿Cree que una ayuda ligada a la multifuncionalidad, sobre la base de la unidad de explotación y de empleo generado en la agricultura, podría ser una parte importante del apoyo a la agricultura como tipo de ayuda completamente desconectada de la producción?.
VI. ¿Cree que un eventual trasvase importante de recursos del primer al segundo pilar de la PAC, podría afectar al mantenimiento del nivel de renta de los distintos grupos de agricultores?. En ese caso, ¿Cree que debería hacerse aplicando los criterios de asignación de recursos de la política de desarrollo rural?. ¿Considera útil para ello utilizar criterios transparentes similares a los empleados en las políticas estructurales y de cohesión?. ¿Cree que los problemas de gestión y control, así como los costes de transacción, pueden ser un factor limitante para este trasvase?.
VII. ¿Cuál cree que debería ser la distribución de los recursos en los dos grandes instrumentos de la PAC:. primer pilar (política de apoyo de los mercados y pagos directos a los agricultores).. segundo pilar (medidas de desarrollo rural)?.
VIII. ¿Cree que una posible reducción de las ayudas por superficie, para dotar de financiación adicional al segundo pilar, debería realizarse de forma lineal o, por el contrario, aplicando criterios de cohesión (pequeños agricultores, zonas desfavorecidas, etc.) de tal forma que afectase en mayor medida a las categorías de agricultores beneficiados por un rendimiento de referencia de sus tierras superior a la media comunitaria?. ¿No cree que la segunda opción reforzaría la posición comunitaria para la continuidad de la caja azul en las próximas negociaciones de la OMC?
IX. ¿Cree que los recursos de una eventual aplicación obligatoria y comunitaria de la modulación del importe de las ayudas, podrían destinarse a resolver el problema de la cofinanciación del desarrollo rural, disminuyendo el porcentaje de la financiación de los Estados Miembros?.
X. ¿Cree que en las perspectivas de futuro de la PAC y del desarrollo rural sería conveniente la fusión de las dos Secciones del FEOGA y buscar, con criterios de cohesión, una solución clara al principio de solidaridad financiera de la PAC?.
Enviado por: José Luis Ordóñez