Desarrollo Sustentable

IMPACTO DE LAS PLANTACIONES FORESTALES EN URUGUAY

Las plantaciones comerciales y en gran escala de árboles domesticados, están modificando la geografía forestal en el Sur del planeta.

Por Carlos Pérez Arrarte*

Las plantaciones comerciales y en gran escala de árboles domesticados, están modificando la geografía forestal en el Sur del planeta.

Introducción

En los últimos quince años las plantaciones comerciales y en gran escala de árboles domesticados, principalmente de los géneros eucalyptus, pinus y gmelina, están modificando la geografía forestal en el Sur del planeta. Y posibilitando un redespliegue de la industria de la celulosa y de la madera hacia la periferia. En América Latina el proceso fue liderado por Brasil y Chile, pero ahora varios países implementan políticas promocionales y compiten por atraer capitales al negocio forestal.

El crecimiento de las plantaciones se inscribe en el marco de grandes tendencias que han operado permanentemente en toda segunda la mitad del siglo XX:

  • Los bosques del Norte son jaqueados por la acción de la lluvia ácida, la tala comercial y la urbanización, y simultáneamente revalorizados por sus servicios y amenidades ambientales;
  • La deforestación acelerada de los bosque tropicales;
  • El continuo incremento del consumo per cápita y mundial de maderas, papeles, y productos derivados de celulosa.

Desde los centros mundiales se proyecta un mensaje, vehiculizado por los organismos financieros multilaterales y la cooperación técnica internacional, que ?simultáneamente- enfatiza el valor de las plantaciones para la protección de los recursos y el clima, y señala la gran oportunidad de hacer negocios rentables.

La nueva agricultura de plantaciones viene de la mano con agentes sociales que no estaban previamente en el campo, y con un conjunto de impactos en el uso del suelo, en el ambiente, en la sociedad y la economía.

En este artículo se revisa el caso de Uruguay, un país con paisaje de praderas, con un boom de plantaciones que está cumpliendo diez años.

I. Plantaciones forestales en un paisaje de pradera

Praderas, bosques y ganado

Uruguay comprende una superficie de 176.000 km2 en el límite Norte del Río de la Plata y en el margen Oeste del Río Uruguay, entre sus dos grandes vecinos, Brasil y Argentina, y se extiende de los 30 a 35° de latitud Sur y 53 a 58° de longitud Oeste. Cuenta con un territorio de 16,5 millones de hectáreas aprovechables para la producción agropecuaria, en una relación muy favorable en el contexto mundial para sus 3 millones de habitantes.

El territorio de Uruguay se identifica con la pradera pampeana, formación característica de una vasta región del cono sur de América Latina. El paisaje es suavemente ondulado, con tierras de lomadas y planicies, de pendientes reducidas, generalmente de 1 a 5 por ciento. La altitud media con respecto al mar es de 135 m, y su altitud máxima de 513 m.

El clima es subtropical húmedo, con precipitaciones que varían de 980 mm en el Sur a 1400 mm en el Norte, con una muy alta variabilidad interestacional e interanual. La temperatura media es decreciente de Norte a Sur, variando de 20 a 16°, en el marco de una estacionalidad definida, con presencia de heladas invernales y un verano cálido. El clima y la geomorfología definen una presencia abundante de cursos de agua superficiales permanentes a lo largo del año.

La vegetación clímax de esta región es de una pradera dominada por gramíneas cespitosas y rastreras, altamente compleja y biodiversa, en la que se han identificado diversas comunidades que en conjunto incluyen aproximadamente dos millares y medio de especies, distribuidas en más de 80 familias, incluyendo más de 400 especies de la familia de las gramíneas [i]. Aunque el pastoreo combinado de ganado vacuno, ovino y equino durante tres siglos. ha impactado y posiblemente deteriorado en forma significativa el paisaje climácico previo a la colonización española, el tapiz natural ha mostrado una notable capacidad de adaptación a los sistemas de explotación imperantes, y de sustentabilidad biológica y económica. En el pasado, ha sido un pilar sustantivo en la construcción económica del Uruguay y de su historia social y política. Aún hoy, el tapiz natural ?con diversos grados de modificaciones- da cuenta de más del 80% del uso del territorio (cuadro 1), y mantiene plena vigencia como base alimenticia de su sector ganadero exportador.

Los suelos que se desarrollaron a partir de la evolución geológica bajo las condiciones de clima y vegetación asociada, son característicos de las formaciones de pradera, con colores oscuros, contenidos elevados de materia orgánica, presencia relativamente elevada de arcilla en el horizonte superficial, pH ligera a moderadamente ácido y presencia de horizonte B textural o argilúvico [ii]. Los mejores suelos, profundos y fértiles, de texturas medias a finas, con riesgo reducido de erosión, definen una aptitud de uso agrícola en una cuarta parte del territorio.

La ganadería extensiva a la intemperie fue la producción predominante de este territorio desde la incorporación colonial, en armonía con una dotación de recursos naturales especialmente apta para ese fin, que se prolonga hasta nuestros días. Desde muy temprano se conformó un sistema de producción que combinaba el pastoreo simultáneo y continuo de vacunos, ovinos y equinos, en el marco de potreros de gran superficie, caracterizando a la ?estancia ganadera? como la unidad de producción asociada típicamente a este paisaje, y al hombre a caballo (?el gaucho?) como el actor social emblemático.

En el proceso histórico Uruguay logró rápidamente niveles de autoconsumo alimentario para los principales productos de la dieta humana, basado en productos animales y aquellos provenientes de la agricultura con cultivos de clima templado. Y temprano en el siglo XX, ya era un exportador neto de alimentos y fibras vegetales y animales, naturales y procesadas industrialmente, que conformaron el núcleo de su economía agroindustrial.

El paisaje de la pradera incluyó también un bosque natural, presente en las riberas de los ríos y arroyos y en las sierras más elevadas, integrado por múltiples especies, y muy adaptado a las condiciones naturales y a la presión del pastoreo. A nivel nacional se ha informado que su composición florística integra unas 100 especies arbóreas, y otras tantas arbustivas, especies en su mayoría de follaje perenne[iii]. Hoy se estima que permanece una superficie del orden de las 650.000 hectáreas bajo este uso del suelo, un 3.5% del territorio total. Históricamente se lo ha utilizado directamente para la provisión de combustible y para la construcción de alambrados, viviendas y locales diversos. Los servicios ambientales del monte incluyen la conservación de las riberas de los ríos y arroyos, la protección de la fauna, suministro de abrigo y sombra para el ganado y el hombre, etc.

Cuadro 1 Uruguay. Uso del suelo    
(miles de hectáreas, aproximación año 2000)
Concepto Hectáreas %
Campos naturales 11920 72.2
Cultivos forrajeros 2250 13.6
Tierras agricultura extensiva 1000 6.1
Tierras agricultura intensiva (hort.y frutic.) 120 0.7
Plantaciones forestales con proyecto 420 2.5
Plantaciones forestales otras 140 0.8
Monte (bosque) indígena 650 3.9
     
Total 16500 100.0

Los eucalyptus fueron introducidos hacia 1853, provenientes de Australia. Rápidamente se extendió su plantación en el siglo XX, por su adaptación y rapidez de crecimiento, para proporcionar servicios ambientales a los cascos de las estancias, a la protección del ganado, y para ser utilizados en las construcciones rurales y provisión de leña. Pequeños plantíos de 1 hectárea y largas cortinas de dos a 4 filas de árboles distribuidos por todo el territorio del país, se volvieron componentes del paisaje casi naturales.

La organización social del territorio estuvo caracterizada desde siempre por la importancia y la primacía de la metrópoli. Montevideo, la ciudad-puerto, se constituyó en el centro de la vida social, económica, y política. Toda la estructura urbana y productiva confluye hacia el centro metropolitano ?incluyendo la capital y las regiones aledañas- donde hoy se radica más del 60% de la población y una parte aún mayor del producto bruto interno. La densidad de la población en las zonas ganaderas típicas es muy reducida, de 1 a 3 habitantes/km2 .

Plantaciones: incubación lenta, crecimiento rápido

A finales de los años sesenta ya se formula la primer ley forestal, que incluía exenciones impositivas para los bosques naturales, y una serie de incentivos para desarrollar las plantaciones. Sin embargo, hasta veinte años después, cuando se promulga la legislación vigente, la forestación no logró atraer la atención del empresariado nacional o internacional, lográndose en ese largo período superficies plantadas anualmente del orden de 2-3000 hectáreas, con algunos vaivenes producidos por cambios marginales en la legislación vigente, y por los estímulos del proceso de sustitución de los derivados del petróleo por leña a raíz de la crisis energética de los años setenta[iv]. La década de los noventa marcó un cambio significativo (gráfico 1), hacia el actual nivel de las plantaciones del orden de las 50.000 hectáreas por año. Estas plantaciones están dominadas por muy pocas especies: en eucalyptus, las especies plantadas son E. globulus (v.globulus) y E. grandis, y en pinos, elliottii y taeda.

En el marco de las leyes forestales, con planes de manejo y con fines industriales, se han plantado aproximadamente 450.000 hectáreas de árboles; a éstas deben agregarse plantaciones protectoras o de servicios, anteriores a la legislación actual o plantadas sin acogerse a los beneficios fiscales, que suman unas 140.000 hectáreas. Esa superficie se agrega a una superficie de 650.000 hectáreas de bosques nativos que presentan diferentes grados de intervención humana, completando un uso del suelo con árboles nativos y exóticos en el 7% del territorio.

Operadores inmobiliarios señalaban a comienzos de 1998 que los inversores forestales ya habían adquirido entre 500-600.000 hectáreas[v]lo que permite hacer una proyección de corto plazo de las plantaciones. En marzo del 2000, el Presidente de la República y su Ministro de Ganadería y Agricultura en un viaje a Chile, promocionaron el potencial forestal de Uruguay ante empresarios forestales chilenos, estableciendo una superficie forestal potencial de 3 millones de hectáreas.

La distribución en el territorio de las plantaciones ha estado fuertemente influenciada por la definición de "los suelos de prioridad forestal" que realizó la política forestal, y que condiciona la recepción de los beneficios fiscales por parte de los empresarios. Sintéticamente se pueden identificar dos regiones principales de concentración de las nuevas plantaciones, el Litoral medio y el Centro Norte, y dos regiones más incipientes, el centro y el sureste del país.

Estimaciones de la madera que se cosechará en los próximos 20 años [vi] concluyen que el 90% provendrá de eucalyptus y el 10% restante de pinos; los pinos se manejan con la finalidad de aserrado; de los eucalyptus, 70% se estima que se destinarán a madera para pulpa de celulosa, y el saldo del 30% para aserrado.

Procesos tecnológicos y mercados.

Originalmente, el proyecto forestal de Uruguay fue definido para la producción de madera pulpable proveniente de eucalyptus, como se refleja en la composición de las plantaciones que se han realizado durante los diez primeros años de su ejecución. Durante los últimos dos años, se ha incrementado la conciencia sobre la dificultad de esta opción estratégica, y, sumado al efecto demostrativo de la presencia de inversores internacionales provenientes de Norteamérica (Estados Unidos y Canadá), que han realizado opciones por las plantaciones de pino, comienza a insinuarse un cambio de énfasis hacia las plantaciones de ese género con destino para aserrado en los nuevos emprendimientos. En forma análoga, una proporción importante -aunque no hay información cuantitativa- de plantaciones de Eucaliptus grandis originalmente diseñadas con el objetivo de producir pulpa, ubicadas en zonas distantes de las terminales portuarias, se están reconvirtiendo hacia el objetivo de lograr madera aserrable de calidad, mediante la realización de faenas de podas y raleos y de redefinición de los turnos de explotación.

En la coyuntura, comienzan a hacerse evidentes diferentes problemas tecnológicos en las plantaciones; por su importancia es de destacar aquellos derivados de plantaciones ubicadas en sitios inadecuados en relación al género y/o especie forestal plantado, y/o orígenes de semillas no adaptadas a las condiciones locales o de reducida calidad. Aunque los eucalyptus habían sido introducidos en Uruguay hacía más de 100 años, las nuevas plantaciones se basaron en semillas provenientes de Chile, Sudáfrica y otros orígenes.

En particular, los mejores precios de la madera de eucalyptus globulus para el destino de pulpa, llevó a que se realizaran extensas plantaciones -y se continúan realizando hoy en día- fuera del sitio requerido por esa especie, que luego de algunos años aparentemente normales, al ingresar a fases de mayor edad, enlentecen su crecimiento y producen rendimientos muy inferiores a los previstos. Actualmente se observan plantaciones afectadas en el departamento de Río Negro, y existen expectativas sobre el comportamiento de extensas plantaciones de esta especie en Tacuarembó y Rivera realizadas por fondos de inversión y otros inversores.

Una complicación adicional proviene del hecho de que esas plantaciones se ajustaron a las normativas del organismo oficial de forestación y contaron con la aprobación de los proyectos y los beneficios fiscales correspondientes, por lo que se abre la posibilidad de eventuales reclamos al Estado.

Las tierras forestales tienen un precio de mercado de unos 700 US$/hectárea, alcanzando los costos de plantación 350 US$/hectárea, de los cuales el empresario puede recuperar un año después de la plantación un subsidio equivalente a la mitad de ese costo. En los eucalyptus para pulpa se definen turnos de explotación de 8 a 10 años, con incrementos medios anuales de 20 a 25 m3 (cuadro 2).

Los precios de exportación de Uruguay (FOB) para los rollizos están en el entorno de los 50 dólares por m3 de madera sólida para el eucalyptus globulus (?blanco?), variando según las coyunturas de la celulosa en el mercado mundial. Esta especie es la más atractiva en el marco del mercado actual. Los empresarios tienen expectativas de obtener rentabilidades del 15% sobre estas bases de cálculo. En las plantaciones de pinos destinadas a producción de madera aserrada de calidad (?clear?) se requieren turnos de 20 a 25 años, se efectúa un manejo intensivo con 3 a 4 podas e igual número de raleos, y se esperan incrementos medios anuales del orden de 20 m3 .

Estos rendimientos de las plantaciones en Uruguay son superiores a los obtenidos en el Hemisferio Norte, similares a los de Nueva Zelanda o Sudáfrica, e inferiores a los que se obtienen en Brasil o en el Norte de Argentina (Corrientes, Misiones) .

En términos comparativos, la ganadería extensiva uruguaya produce en condiciones medias 70 kg de carne equivalente*, que significan un ingreso bruto anual de 50-70 US$/hectárea, y obtiene rentabilidades en el entorno del 1 al 5%. Es notable el contraste entre los volúmenes y los precios entre la actividad ganadera y la forestal: por año y por hectárea, la forestación con eucalyptus produce unas 20 toneladas de madera aprovechable versus 70 kg de ganado en la ganadería, es decir un volumen físico casi 300 veces mayor; en términos de precios unitarios, el eucalyptus en pie al momento de la cosecha obtiene unos 20 dólares por tonelada versus unos 800 dólares la tonelada el ganado para faena, es decir unas 40 veces menos.

*Carne equivalente es una abstracción que se utiliza en Uruguay para medir la producción conjunta de diferentes especies animales, en pié; resulta de la suma de carne vacuna, carne ovina, y lana transformada con coeficientes adecuados.

Cuadro 2 Coeficientes técnicos de plantaciones
Concepto Eucaliptus globulus Pinus elliotti
Producción Madera – pulpa celulosa Madera – aserrío
Labores Plantación (1) Plantación (1)
  Mantenimiento y vigilancia Mantenimiento y vigilancia
  Corta final (10) Podas 4 (3)(4)(6)(8)
    Raleos 4 (3)(6)(8)(12)
    Corta final (20)
Rendimiento (m3/hectárea) 250 380
Los números entre paréntesis indican el año de la labor.

Los agentes empresariales en el sector forestal

El sector forestal -en su fase de plantaciones- presenta un conjunto de particularidades en relación a otras actividades agropecuarias nacionales, derivadas de su formación reciente y del ingreso masivo de agentes sociales provenientes de otros sectores de la economía y de orígenes internacionales (Recuadro 1). No hay una información actualizada y detallada sobre el número y las características de los proyectos forestales registrados en la Dirección Forestal, aunque se maneja un monto de 1500 emprendimientos totales. Existe toda una constelación de agentes sociales vinculados al sector, incluyendo grandes empresas transnacionales con superficies plantadas y en plantación de varias decenas de miles de hectáreas, hasta pequeños plantadores independientes de 20 a 50 hectáreas, pasando por grupos económicos nacionales, organismos paraestatales de previsión social, y fondos forestales de inversión.

Las inversiones directas de las corporaciones transnacionales concentran una proporción significativa de la superficie, y sus niveles productivos, la tecnología utilizada, la integración vertical más allá de las fronteras, y sus influencias sociales y políticas definen un rol protagónico central dentro del sector. Shell-UPM/KYMMENE (Forestal Oriental) fue de las inversiones pioneras de este origen, beneficiándose de mecanismos de rescate de bonos públicos de deuda para realizar sus plantaciones que alcanzan un orden de 35.000 hectáreas; la Empresa Nacional de Celulosa de España (ENCE) (Eufores) además de sus 30.000 hectáreas de plantaciones, realiza exportaciones de rollizos con su empresa comercial (Las Pleyades),y ahora está iniciando una terminal portuaria sobre el Río Uruguay. Weyerhaeuser (Colonvade), es una recién llegada, que en algo más de dos años ha invertido 80 millones de dólares y adquirido casi 100.000 hectáreas. Estas empresas significaron un punto de inflexión en la historia de Uruguay, donde hasta el momento la presencia corporativa tenía antecedentes muy limitados en la actividad productiva agropecuaria.

Un segundo grupo significativo de inversiones en plantaciones pertenece a inversores chilenos. Inicialmente, un grupo de varios empresarios de ese país y provenientes del sector frutícola, realizaron plantaciones por 22.000 hectáreas en el sureste del país. Recientemente, el embajador chileno en Uruguay, señalaba que las empresas ya instaladas cuentan con unas 50.000 hectáreas, e inversiones por US$ 80 m [vii]. Algunos de los grupos económicos más importantes de ese origen ya están presentes en Uruguay: el grupo ARAUCO, por medio de Forestal Mininco ha realizado inversiones recientes adquiriendo 20.000 hectáreas (Forestal Cholguán); el otro gran conglomerado forestal chileno, CMPC -conocido como la Papelera- ha optado en esta primera fase por realizar inversiones adquiriendo una industria nacional para la producción de líneas de papeles sanitarios y pañales. Estas tendencias, se enmarcan en un ambiente de creciente hostilidad en Chile hacia los emprendimientos forestales, y la búsqueda de nuevos ámbitos de inversión más permisivos [viii].

Un grupo de empresas de capitales mayoritariamente nacionales integran una porción significativa de la inversión, con plantaciones en el rango de 5 a 15000 hectáreas, incluyendo en algunos casos industrias de aserrado y actividades comerciales. Por otra parte, son muy relevantes en la construcción del grupo de lobby de los intereses forestales. Incluye firmas como el Grupo Otegui con plantaciones, aserrado y laminado y exportaciones de rollizos (COFUSA, URUFOR, TILE), FYMNSA (plantaciones y aserrado), INDALEN, DELAMONTE (plantaciones y aserrado), Grupo Mascolo, y otras.

Dos administradoras de fondos de previsión -instituciones paraestatales nacionales- tuvieron inversiones forestales muy anteriores a la vigencia de la ley actual: la Caja Bancaria (18.000 hectáreas de plantaciones, aserrado) y la Caja Notarial. Recientemente otra, la Caja de Profesionales Universitarios inició plantaciones masivas.

Los fondos de inversión forestal constituyen una total innovación en el sector agropecuario nacional. En éstos, una empresa que conduce el negocio adquiere un establecimiento agropecuario en las áreas de prioridad forestal, realiza las plantaciones y fracciona el predio en múltiples propiedades individuales que oferta en el mercado. También ofrece a los nuevos propietarios forestales servicios de labores forestales, mantenimientos, cosecha y comercialización grupal. Un agresivo marketing es una de sus características innovadoras para el sector agropecuario uruguayo; otra, es que alguna de estas iniciativas han logrado ser calificadas como opciones de inversión aceptables de acuerdo a los estándares requeridos para las instituciones de previsión privadas (AFAPs), por lo que ingresarán a sus portafolios. Se estima que en los tres emprendimientos existentes, PASO ALTO, FONDO FORESTAL y VALLE FLOR, sumarían más de 700 los propietarios individuales englobados por este tipo de agentes forestales, por lo que, más allá de señalar la novedad del fenómeno económico en Uruguay, debemos destacar que los fondos han contribuido a darle una base social de pequeños propietarios al sector forestal, mitigando la imagen pública original de una actividad dominada por el gran capital transnacional y nativo.

Las empresas de servicios forestales constituyen otro grupo de creciente protagonismo. Originalmente surgieron las que proveían servicios a las plantaciones en su primera fase de instalación, tales como viveros, plantaciones, podas, etc.; otras han estado a cargo de las actividades comerciales basadas en las plantaciones preexistentes, tales como las exportaciones de rollizos a países de ultramar, o se están consolidando para el nuevo momento que se aproxima. Entre éstas últimas, una sociedad agrupa a unos 70 productores forestales que comercializan su producción de madera pulpable en forma conjunta. A partir de los próximos años, las empresas de servicios para la cosecha y el transporte serán claves en el desarrollo del sector. Las empresas de prestación de servicios técnicos, para el desarrollo de proyectos de inversiones forestales, evaluaciones de plantaciones, y otras más avanzadas que se instalarán vinculadas a las certificaciones, componen el repertorio de estos actores asociados a los empresarios forestales en la fase primaria.

Recuadro 1. Agentes sociales

Corporaciones Trasnacionales Shell-UPM/KYMMENE (35.000), ENCE (30.000), Weyerhaeuser (92.000), WEST FRASER (30.000)
Grupos forestales chilenos Grupos origen frutícola (22.000), Forestal Cholguán (20.000), CMPC.
Grupos económicos mayoritariamente nacionales Grupo Otegui (COFUSA-20.000/URUFOR/TILE), INDALEN, DELAMONTE, FYMNSA, MASCOLO
Administradoras de Fondos Previsionales Caja Bancaria (18.000), Caja Notarial, Caja de Profesionales Universitarios
Fondos Forestales de inversión PASO ALTO, FONDO FORESTAL, VALLEFLOR.
Plantadores Independientes  
Ganaderos con plantaciones  
Industrias papeleras nacionales Fábrica Nacional de Papel, PAMER.
Empresas de Servicios Forestales  

Nota: los números entre paréntesis son estimaciones de las superficies comprendidas en el proyecto.

La Sociedad de Productores Forestales, que integra la Asociación Rural del Uruguay, es la gremial que agrupa los intereses empresariales de los plantadores, realizando una fuerte acción de cabildeo y promoción de los intereses forestales ante las agencias del Estado, el sector político, y el público en general.

II. Políticas públicas. Estado y Organismos Multilaterales

El sector forestal aparece como el paradigma del modelo de desarrollo económico al que se afilian los equipos económicos de los tres gobiernos que se sucedieron desde el restablecimiento de la democracia en 1985. Se ha logrado una afluencia importante del capital transnacional hacia un sector tradicional basado en la explotación de los recursos naturales, que se estima generará empleo y dinamismo económico. La producción está dirigida a la exportación, y en consonancia con las orientaciones y créditos de los organismos multilaterales de crédito.

Los sucesivos gobiernos han mantenido la vigencia del marco legal promocional de las plantaciones forestales -Ley 15939, de diciembre de 1987-, perfeccionando y ampliando el conjunto de instrumentos originales de la Ley con sucesivas disposiciones complementarias. Las principales agencias involucradas directamente con el sector forestal son dos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca -la Dirección Forestal y la Dirección de Recursos Naturales-, el Banco de la República y el Banco de Seguros del Estado. Las dos primeras gestionan la política promocional del Estado, y los dos bancos concentran los créditos y los seguros que realizan las empresas con este destino. El Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) ha llevado a cabo un programa de investigación forestal con sede en Tacuarembó, centro norte del país, coincidiendo con una de las regiones forestales más importantes.

Se definieron en la Ley ?regiones de prioridad forestal?, de acuerdo a criterios agronómicos que consideraban los diferentes tipos de suelos (mapa 1).

Los incentivos fiscales se canalizan a plantaciones ubicadas en estos suelos de prioridad forestal, y sobre las cuales se ha realizado y gestionado un proyecto ante la Dirección Forestal (Recuadro 2). La superficie definida por estas regiones alcanza los 3,3 millones de hectáreas, representando un 20% del territorio [1].

El total de los beneficios fiscales -incluye subsidios y diversas exoneraciones fiscales- recibidos por hectárea forestada, hasta el año 1997 [ix] fue estimado en US$ 350 -sin incluir otros beneficios que alcanzaron solo ciertas empresas por concepto de canje de deuda externa por inversiones directas-, lo que expandido al área existente en ese momento alcanzaba un monto del orden de los 105 millones de dólares por este concepto. Es de destacar la absoluta novedad que constituyó está política promocional en relación al conjunto de las políticas dirigidas al sector agropecuario nacional, cuando fue establecida (1987), en relación a un discurso predominante de política económica que colocaba a la lógica del mercado en el centro de su argumento.

En otro plano, es de señalar la existencia de la identidad de enfoques y motivaciones y la total ausencia de planteos críticos, entre la tecnoburocracia estatal, los sectores políticos gubernamentales, y los empresarios forestales. En particular, lo que se ha denominado "la comunidad epistémica" [x] ha continuado fuertemente cohesionada y funcional a los intereses más concentrados del sector forestal. La Dirección Forestal aparece como una secretaría de los intereses empresariales, sin ninguna capacidad de autonomía para generar una visión social referida a los intereses del país.

La presencia de los organismos multilaterales fue esencial en la evolución del sector forestal uruguayo. Las bases de la política vigente y de la formación profesional forestal en Uruguay ya se pueden rastrear en 1951, en una misión conjunta FAO/BIRF (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, luego Banco Mundial), que son complementadas con las recomendaciones de otra posterior, en 1953. Éstas constituirán la base de la primera legislación forestal del país de 1968, y de la ley vigente desarrollada a fines de 1987[xi].

El aporte más global se estableció con las actividades de la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA), que en 1986, atendiendo a una solicitud del Gobierno Uruguayo efectuó un ?Estudio del plan maestro para el establecimiento de plantaciones de árboles y utilización de la madera plantada? (1987), y continuó posteriormente con una misión de asistencia técnica. El trabajo incluía un plan nacional de forestación que preveía plantar 420.000 hectáreas de eucalyptus y pinos en 30 años.

El Banco Mundial inicialmente llevó a cabo la identificación y preparación del proyecto forestal de Uruguay -año 1988- , que significaba una inversión total por 46,5 millones de dólares, y proporcionó un financiamiento por 27 millones, que se sumó a la contrapartida del Gobierno y del Banco de la República, y estableció las bases originales para el inicio de la actividad con las características actuales. El proyecto estaba orientado a la plantación de eucalyptus para la producción de celulosa con destino al mercado internacional.

Recuadro 2

Beneficios de la política económica para el sector forestal:

  • Beneficios por exenciones tributarias a las plantaciones y empresas forestales, incluyendo una protección contra nuevos tributos que se puedan crear y graven genéricamente a las explotaciones forestales, por un lapso de 12 años desde la implantación del bosque. Significa que las empresas forestales están exoneradas de pagar los principales impuestos que paga una empresa agropecuaria corriente.
  • Se establece por un lapso de 15 años desde la promulgación de la Ley la exoneración de tributos y tasas para la importación de bienes de capital e insumos, a las empresas dedicadas a la explotación forestal o industrialización de maderas.
  • Se otorgan subsidios directos a las plantaciones que se realicen en los suelos de prioridad forestal, y tengan un proyecto aprobado por la Dirección Forestal. El subsidio cubre aproximadamente el 50% del costo de plantación. En este momento es del orden de 160 US$/hectárea.
  • Se permitió utilizar la figura jurídica de la sociedad anónima, que no estaba permitida en el ámbito del sector agropecuario.
  • Líneas de créditos del Banco de la República de largo plazo (12 a 15 años) y con períodos de gracia hasta la cosecha para los intereses y el principal.
  • Reducción de un tercio en la tarifa portuaria para el movimiento de maderas en relación a otros bienes.

El aporte de estas agencias integraba y auspiciaba la tendencia del mercado mundial de maderas y celulosa, que comenzaba a reconocer un rol creciente a las fibras cortas provenientes de latifoliadas, para la producción de celulosa y papel de calidad, tal como el demandado por las computadoras, y para las cuales algunas especies de eucalyptus eran particularmente apropiados. En coincidencia, ya se plantea en esa época un redespliegue de la industria de la celulosa hacia el sur, buscando complementar sus abastecimientos de materias primas y nuevos ambientes industriales con menores costos de oportunidad que los vigentes en el Hemisferio Norte, hasta el momento localización central de la industria. En el seno de estas grandes corrientes, que van definiendo una nueva geopolítica forestal a escala planetaria, se inscribe plenamente el surgimiento del sector forestal uruguayo [xii] .

Posteriormente, el Banco de la República se involucró en dos nuevos proyectos. En el primero, el "Programa para los Recursos Naturales y el Desarrollo del Riego" (PRENADER), en ejecución desde inicios de los noventa, el objetivo central fue la producción de obras de riego, mientras otros componentes menores financian actividades de investigación en nuevas tecnologías y en recursos naturales en el INIA y otros institutos de investigación, y también se incluye un componente para el financiamiento de estudios y consultorías de apoyo a la Dirección Forestal. En 1998 se inició un proyecto con apoyo del PRENADER para realizar estudios del ciclo hídrico en cuencas pequeñas, de acuerdo a las recomendaciones que consultores efectuaron a la Dirección Forestal.

En 1997 se aprobó un nuevo proyecto "Transporte de productos forestales", por un monto de US$ 152 millones, de los cuales el Banco Mundial financió la mitad, y el Gobierno uruguayo la otra mitad. Incluye componentes para refaccionar rutas en una extensión de 500 km -aunque la red afectada por el transporte forestal alcanza a los 3500 km-, caminos departamentales, el reacondicionamiento del ferrocarril para ser utilizado en el transporte de los productos forestales, e inversiones en los puertos.

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) también aprobó en ese año el "Programa de mejoramiento de Corredores de Integración y de la Red Primaria Nacional", por un monto de US$ 176 millones, de los cuales 120 son financiados por el BID. Uno de sus componentes está destinado al mejoramiento de los puentes, para que soporten los nuevos volúmenes de carga que se avizoran. Aunque el programa no lo menciona expresamente, algunos de los "Corredores de Integración" coinciden con las principales rutas por donde circula la producción forestal, y ha sido la misma uno de los factores básicos en su deterioro, o en otros casos constituye la demanda más inmediata para tales inversiones.

Otros proyectos más pequeños de éstas dos agencias multilaterales han financiado inversiones estrechamente vinculadas al sector forestal, aunque son compartidas con otras actividades económicas; la Administración Nacional de Puertos ha realizado inversiones con apoyo del Banco Mundial, la Comisión Administradora del Río Uruguay ha recibido apoyo del BID para mejorar la navegación, el Fondo Nacional de Preinversión (FONADEP) que opera con fondos del BID apoyó la identificación y preparación de proyectos.

Sin embargo, después de 11 años de ejecución del Programa Forestal y de numerosos llamados de atención por investigadores independientes y organizaciones universitarias y no gubernamentales, ni el Banco ni el Gobierno han alentado un estudio significativo sobre los impactos globales de la forestación en los recursos naturales del país, y de los posibles impactos cruzados de unos proyectos sobre otras actividades que son de interés público y de los bancos multilaterales: abastecimiento de energía hidroeléctrica, abastecimiento de agua potable a centros urbanos, desarrollo del cultivo de arroz irrigado, impactos sobre la ganadería y otras actividades agrícolas por el incremento del precio de la tierra, utilización antieconómica de infraestructuras viales y portuarias, riesgos de grandes incendios, entre otros.

III. Impactos socioeconómicos

Las primeras plantaciones de eucalyptus realizadas al amparo de la legislación vigente (diciembre 1987), con diez o más años de edad, ingresan al período de cosecha; como el área plantada se fue incrementando desde tres mil hectáreas anuales hasta alcanzar las 50.000 hectáreas en 1996, los volúmenes de cosecha se multiplicarán rápidamente los próximos años (gráfico 2). Desde 638.000 m3 totales en 1997, se pasará a 1.6 millones de m3 en el año 2000, y a 8.7 millones en el 2004.

La evolución del Valor Bruto de Producción *(VBP) del sector forestal seguirá naturalmente la variación de los volúmenes cosechados, pero es necesario considerar diferentes hipótesis según el destino de la madera cosechada. Así, el valor bruto se modifica agudamente si se instalan o no las plantas de celulosa en el país. En las condiciones actuales, donde no existe todavía la alternativa de las plantas de celulosa, el VBP que es del orden de los 80 millones de dólares se incrementará a 400 a partir del año 2004, y luego evolucionará más lentamente.

*Se considera el valor de la producción cosechada y procesada, o que va a estar en situación de cosecha. No se consideran las diferencias anuales de inventario en las plantaciones.

Históricamente, Uruguay tuvo un comercio exterior deficitario de productos forestales y derivados, por su dependencia de las importaciones de papel de diario, maderas aserradas para la construcción y/o finas, muebles, etc. Durante toda la década de los noventa ese déficit se mantuvo, aunque las exportaciones y las importaciones se multiplicaron tres veces (gráfico 3), consecuencia de la aparición de las exportaciones de rollizos e incrementos de exportaciones de papel, por una parte, y del incremento de las importaciones derivadas de incrementos del consumo, y sustituyendo producción nacional derivadas de la apertura de la economía (papel de diario, maderas, muebles, casas prefabricadas), por otra. Solo a partir de este momento, que se producirá una fuerte expansión de las exportaciones de rollizos de eucalyptus, se comenzarán a lograrse saldos de comercio exterior positivos en el sector forestal.

No existe por el momento ningún proyecto industrial instalado o en proceso de identificación para la producción de pulpa de celulosa en Uruguay, que se focalice en las nuevas plantaciones. Un primer emprendimiento en la ciudad de Fray Bentos -Transpapel- fue abandonado. Por lo tanto, en el mediano plazo se prevé que la gran mayoría del volumen de producción deberá exportarse como madera en bruto para materia prima de industrias celulósicas, bajo la forma de rollizos y en alguna proporción como chips. En el escenario actual, el destino más probable es el mercado del Atlántico, básicamente la Península Ibérica, y parcialmente los países escandinavos.

La integración regional y los desarrollos forestales en la región –Estado de Río Grande del Sur en Brasil, y Provincias de Entre Ríos, Corrientes, y Misiones en Argentina–aparecen como focos de incertidumbre que pueden alterar dramáticamente estos escenarios. Implícitamente, se plantea una fuerte competencia entre estas regiones, a las que se suman Paraguay y Chile, por la atracción de los inversores corporativos, en un proceso que se refleja en la legislación específica diseñada para las inversiones forestales.

Un tercio del volumen de la madera pulpable de eucalyptus será comercializado por grandes corporaciones integradas internacionalmente (Shell-UPM/KYMMENE, EUFORES(ENCE)); sobre la fracción mayor, que será comercializada por productores y empresas no integradas verticalmente ,se abren grandes interrogantes sobre la rentabilidad privada y social de estas operaciones[iii].

Recientemente, se han instalado algunas industrias modernas de aserrado, secado, y elaboración de maderas para productos con mayor valor agregado, maderas aserradas de calidad (?clear?), blocks, blanks, maderas laminadas, que comienzan a abrir mercados de ultramar, y contribuyen ya al monto exportado con cifras significativas. Estas, producen en base a madera de pinos, y de Eucaliptus grandis manejados para la obtención de maderas industriales.

Los problemas del transporte

La movilización de la cosecha en el territorio y las operaciones de exportación a ultramar -que se prevén como más probables- desarrollarán una gran presión sobre la infraestructura física del país, considerando el gran volumen que significa la madera en bruto. Por ejemplo, utilizando las previsiones de cosecha[xiv], en el año 2003 se cosecharan 6.6 millones de toneladas; para 360 días, significa que se deberán desplazar a las terminales cada día 18.333 toneladas; suponiendo camiones de 30 t de carga neta (45 t bruta) significa 611 camiones por día, o unos 25 camiones por hora las 24 horas. Si la mitad se embarca por Montevideo -hipótesis probable- implicaría un camión llegando a la ciudad cada cinco minutos, las 24 horas del día, los 360 días del año.

Es necesario reparar, reconstruir y reestructurar un conjunto de rutas estratégicas, los puentes, el principal puerto del país (Montevideo), otros puertos menores (Fray Bentos), dragar accesos en el Río Uruguay, reconstruir el ferrocarril, adecuar playas de acopio próximas a los terminales, reconstruir caminos vecinales departamentales. Algunas de estas actividades comienzan a ejecutarse, aunque el país no ha tomado conciencia del breve plazo que media con esta oferta comercializable, y de la envergadura de los problemas logísticos que se avecinan.

Modificaciones en la sociedad agraria

Aunque a nivel nacional la proporción de la superficie forestada es muy pequeña, en las regiones donde se concentran los suelos ?de aptitud forestal? (véase mapa 1), la forestación emergente se vuelve el uso principal del suelo, e impacta significativamente la matriz social original. En los departamentos del norte del país, por ejemplo, Rivera y Tacuarembó, los suelos de aptitud forestal alcanzan al 26% del total, y en ciertas localidades son totalmente predominantes. Pero debe considerarse que el sector es heterogéneo estructuralmente, con variaciones significativas en sus sistemas de producción, la organización empresarial, modalidades de inversión, tecnologías, demandas de empleo, e impactos locales.

En las zonas ganaderas la nueva producción y los actores sociales vinculados, han generado un conjunto de efectos de signos diferentes según la evaluación de los distintos protagonistas: Se incrementó el precio de la tierra, se concentra la propiedad de los recursos productivos, se produce un aumento inicial de la demanda de empleo y de la provisión de servicios (fletes, viviendas, etc.), en particular se incrementa la demanda de empleo femenino para trabajar en viveros, se dejan de percibir impuestos territoriales por parte de las intendencias, se desplazan algunas producciones que anteriormente se realizaban en esas tierras o se limita su desarrollo futuro, se afectan caminos departamentales por el transporte de las nuevas cargas con repercusiones sobre los vecinos y las intendencias que están a cargo del mantenimiento.

En términos del poder local, la antigua sociedad ganadera ve surgir nuevos actores con gran capacidad económica, que son presentados y tratados sectorialmente como el modelo favorito de la política económica y de los gobiernos de turno. Aunque estos procesos ya tienen antecedentes en la historia rural -por ejemplo, en la implantación y evolución del cultivo de arroz en las zonas ganaderas del este y del norte- la presencia de actores corporativos establece una distancia social de tal magnitud con los actores tradicionales, que resulta de muy difícil integración. En ciertas localidades pequeñas, las nuevas empresas monopolizan totalmente el mercado de trabajo y de los servicios locales, y sus mandos medios funcionalizan la estructura administrativa pública y el poder político local a sus objetivos empresariales.

Según estimaciones más recientes, el volumen de empleo en el sector forestal varía en el entorno de las 8 a 9.000 personas, un tercio de las mismas con empleo permanente y el resto como zafrales, incluyendo la ocupación en viveros (1700), plantaciones (4000), aserraderos (1300), y cosecha (1500) [xv]. La forestación predominante, eucalyptus para producir madera pulpable, tiene reducidos requerimientos de empleo. La demanda de trabajo se establece en tres momentos del ciclo productivo: dos picos ocurren al comienzo del turno, en la actividad del vivero y en la plantación en el campo [2], y luego en la cosecha a los 10 años. Esta última, por otra parte, se realizará en forma muy mecanizada en el ámbito de las grandes empresas, que requerirán asegurar grandes volúmenes de cargas con costos de operaciones muy reducidos.

Solo la forestación destinada a la producción de madera de calidad, que actualmente es inferior a la cuarta parte de la superficie plantada, tiene requerimientos significativos de mano de obra en forma continua, por las tareas de podas y raleos a lo largo del ciclo productivo.

En esta fase histórica, el sector está utilizando una alta proporción de trabajo zafral en condiciones laborales muy inadecuadas de prestaciones básicas al trabajador, de los cumplimientos de las leyes sociales, y de la exposición a riesgos de accidentes. Por la ubicación geográfica de las plantaciones y los diferenciales de salarios de la mano de obra no calificada, la presencia de trabajadores migrantes de Brasil agrega otro componente de complejidad a la gestión de los recursos humanos sectoriales. Estas condiciones del trabajo se realizan en el marco de empresas que utilizan casi exclusivamente la contratación de empresas de servicios forestales -?tercerización?- , con frecuencia de carácter informal, muy difíciles de fiscalizar, donde una de las formas de competencia más extendida es la evasión fiscal, el no cumplimiento de las leyes laborales, etc. Las empresas de servicios forestales ganan crecientemente protagonismo, y son las claves para la eficiencia sectorial y la ocupación laboral. Se ha establecido que en el sector forestal, los empresarios han sustituido la gestión del personal por la gestión de los contratistas [xvi]. El pequeño tamaño de los contratistas, su relativa debilidad y desorganización colectiva, los hace vulnerables frente al poder negociador de la gran empresa, situación que finalmente es trasladada a los trabajadores directos.

El Sindicato Obrero de la Industria de la Madera y Anexos (SOIMA) tiene relevancia en algunas localidades de concentración de actividades forestales (Piedras Coloradas), y en algunas empresas mayores nacionales con cierta concentración de trabajadores permanentes, pero su accionar es muy limitado en el marco de la dispersión de los trabajadores y de la escasez de empleo existente en el medio rural, y de la debilidad general que exhibe el movimiento sindical en el país.

En síntesis, en las zonas ganaderas extensivas, con una tradición de reducida utilización de mano de obra, la forestación significa una mayor demanda de empleo en esta etapa de gran expansión de las nuevas plantaciones. En las zonas con mayor presencia agrícola, el diferencial puede ser negativo. En los cultivos para pulpa de celulosa, hay un largo período de siete a ocho años después de la plantación, en que la demanda de trabajo es casi nula, donde solo se efectúan tareas de vigilancia, llevando a un despoblamiento mayor al que ya exhibe nuestra ganadería extensiva. Numerosos cascos de establecimientos están quedando abandonados por su falta de funcionalidad en las nuevas empresas forestales más concentradas. Las plantaciones para aserrío son más intensivas, por las faenas de podas y raleos que se requieren a lo largo del ciclo (véase nuevamente el cuadro 2). El impacto más importante en nivel y calidad del empleo provendrá de los procesos de transformación industrial que se puedan concretar a nivel local, como ya lo evidencian algunas localidades vinculadas a actividades forestales previas a estos nuevos emprendimientos.

IV. Impactos ambientales

Las plantaciones forestales suponen la sustitución del sistema biótico climácico -la pradera pampeana original, modificada posteriormente desde el proceso colonizador español por el pastoreo- por una vegetación arbórea uniforme de una especie (¿ un clon ?), coetánea, con densidades comunes de partida de 1000 – 1200 árboles por hectárea, y donde no existe una vegetación complementaria u acompañante -sotobosque- como en los países de origen de las especies arbóreas exóticas . Mayoritariamente, los campos naturales que se forestan, nunca fueron cultivados previamente. Al inicio, las plantaciones eliminaban totalmente la vegetación previa con el laboreo convencional; hoy en día, se cultiva únicamente en la fila donde se plantan los árboles y se utiliza complementariamente laboreo químico con herbicidas.

Desde la perspectiva de la biodiversidad, este proceso es equivalente a la deforestación de la Amazonia para expandir la frontera de la ganadería tropical, pero de sentido inverso: destruimos un sistema natural (la pradera pampeana) y sus múltiples servicios ambientales asociados, para la producción de árboles cultivados bajo un régimen agrícola propio de la revolución verde. Por otra parte, durante tres siglos esa pradera ha sido la base de un sistema productivo sustentable -la ganadería extensiva-sobre el que se estructuró la economía y la sociedad uruguaya.

Las plantaciones comerciales eliminan en el período comprendido por los turnos -20 a 30 años [3] – la vegetación original y su fauna asociada, estableciendo la interrogante de cuál es la reversibilidad futura de esta opción. Estas formas originales sobreviven en las zonas más bajas del terreno y otras áreas de los predios que no son forestadas.

Segunda parte

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