Política

El Estado capturado

En una economía capturada, los funcionarios públicos y los políticos venden o conceden, en beneficio propio, bienes públicos y diversas ventajas discrecionales generadoras de renta a empresas individuales. La captura del Estado es un acto de poder que puede lograr instituirse en leyes.

Por Calvo, Alicia Susana

En una economía capturada, los funcionarios públicos y los políticos venden o conceden, en beneficio propio, bienes públicos y diversas ventajas discrecionales generadoras de renta a empresas individuales. La captura del Estado es un acto de poder que puede lograr instituirse en leyes.

En una economía capturada, los funcionarios públicos y los políticos venden o conceden, en beneficio propio, bienes públicos y diversas ventajas discrecionales generadoras de renta a empresas individuales. Para competir contra firmas influyentes, establecidas desde antiguo y con fuertes lazos con el Estado, los nuevos aspirantes a ingresar al mercado tratan de capturar al Estado como opción estratégica, no como un sustituto de la innovación sino para compensar la debilidad de los marcos legales y regulatorios. Las firmas "captoras" compran directamente del Estado tales beneficios privados, y mejoran su desempeño sólo en una economía capturada, ya que en una economía donde hubiera real competencia no podrían subsistir.

No todo lo que está permitido es honesto
Séneca

El Dr. Carlos Menem asumió la primera magistratura de la Argentina el 8 de julio de 1989, luego de elecciones anticipadas a causa de la grave situación económica que atravesaba el país. Menos de dos meses después, el 1° de septiembre de 1989, se lanzó la Reforma del Estado, primero por decreto y luego por ley del Congreso. El arquitecto de la reforma fue el ministro de Obras Públicas, el abogado Roberto Dromi, secundado por el secretario de la cartera, también abogado, Rodolfo Barra [1]. Este recentramiento del Estado exclusivamente en las funciones "que la sociedad no puede o no debe cumplir" [2] impulsó la transferencia de las principales empresas del Estado al sector privado, sea por venta o por concesión. El primer corolario fue la privatización de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, ENTel, y de Aerolíneas Argentinas, vendidas en julio y noviembre de 1990, respectivamente. Luego se vendieron YPF y Somisa, y fueron dadas en concesión a firmas privadas Ferrocarriles Argentinos, Subterráneos de Buenos Aires, los servicios de electricidad, gas, agua y cloacas, muchas de las rutas nacionales, los aeropuertos y el Correo, entre otros [3].

Los fundamentos explícitos de las medidas fueron varios: reducir el déficit fiscal, estabilizar la economía, generar un mercado de capitales, reducir el nivel de endeudamiento externo y prestar mejores servicios. El objetivo implícito fue apaciguar a los acreedores externos, al FMT y al Banco Mundial que, a principios de la década de los ’90, exigían el achicamiento de los Estados endeudados o en crisis económica: las privatizaciones parecían ofrecer el mejor camino para acabar con el despilfarro, la corrupción, el nepotismo, los sobreprecios y los subsidios. Ciertamente la calidad de los servicios de utilidad pública brindados por el Estado era permanentemente cuestionada, pero hasta ese momento, los tímidos esfuerzos de gobiernos anteriores se habían visto frustrados por la tenaz oposición de los sindicatos y la resistencia social. No obstante, la gravedad de la situación económica del momento hizo que la ciudadanía aceptara, ahora sin reticencias, la transferencia al sector privado.

Resulta de interés analizar las palabras de uno de los privatizadores, para mejor evaluar los resultados. Dice Barra [4]:

"A partir de la crisis del ’29/’30 y en especial luego de la última posguerra, el Estado necesitó avanzar sobre el ámbito de competencia social e intervenir activamente en las relaciones económicas para impulsar el proceso de creación de riqueza y mejorar sus mecanismos de distribución (…) mediante la regulación (y) con la generalización de la propiedad estatal de los medios de producción de bienes y servicios, ‘publificando’ la plusvalía (…) y también las pérdidas. Estos mecanismos limitan la competencia, excluida necesariamente de los sectores regulados y distorsionada cuando en el mercado irrumpe la empresa pública (…) Seguramente fueron necesarios, pero debieron ser provisionales, aunque se convirtieron en definitivos e incrementales. Llegamos a 1989 con la práctica desaparición del mercado. Todo estaba regulado; el Estado era el principal empresario nacional y el Tesoro financiaba las pérdidas de sus empresas, que estaban más destinadas a regular los sectores económicos básicos y a garantizar puestos de trabajo que a generar riqueza y distribuirla según la voluntad de los actores sociales. El sistema colapsó. Destruyó la economía, hizo desaparecer la moneda, extinguió el contrato social. En este marco, las estrategias de privatización y de desregulación fueron diseñadas como fundamentos de la reconstrucción social. Se privatizó y se desreguló para recomponer un modelo de relación Estado – Sociedad, alejado del burocratismo sofocante, de las prebendas sectoriales, de la falta de competitividad (…) [fue] Una vuelta al sistema capitalista, la revitalización del mercado".

Más de diez años después, analicemos los resultados. No se aprecia la desaparición de las prebendas sectoriales" a las que aludía Barra, ni la vuelta al sistema capitalista" o la revitalización del mercado". La tan meneada competitividad sigue faltando, porque en lugar de monopolios estatales existen, en el mejor de los casos, duopolios cartelizados. Si bien la calidad aumentó notablemente en algunos servicios (como los teléfonos, el gas o la electricidad), se observa que subieron fuertemente las tarifas y disminuyó el personal permanente de las empresas [5]; en muchos casos el canon no se abona o se paga con retraso; los contratos primitivos fueron renegociados con marcados beneficios para los prestadores; prácticamente no existen las inversiones "discrecionales" o de riesgo (limitándose las prestadoras a las inversiones mínimas previstas en los pliegos y, a veces, ni esas) y en casi todos los casos, hay una tasa de beneficio considerada extraordinaria.

A diferencia de conocidos casos de enorme rentabilidad (exportación de oro, lavado de dinero, robo y contrabando de automotores), donde se cometen delitos tipificados por las leyes (evasión fiscal, hurto, contrabando, falsificación de instrumento público incumplimiento de los deberes de funcionario público, etc.), en las privatizaciones no se encuentran transgresiones normativas ni delitos.

La cita latina "non omne, quod licet, honestum est" nos recuerda que a veces la ley permite lo que la honestidad rechaza. De esto estamos hablando: en las privatizaciones las acciones no son contrarias a derecho pero insultan a la honradez.

De la "corrupción" a la "captura del Estado"

Belligni postula que "la corrupción es una forma particular de delito y corrupto es quien se desvía de sus deberes formales, jurídicamente definidos, vinculados a su cargo o viola las reglas establecidas para el ejercicio de la autoridad pública". Si aplicáramos sólo ese criterio a las privatizaciones, no observaríamos mayores transgresiones. Pero a la legalidad (prueba insuficiente) se le podría añadir el criterio de moralidad ("la transgresión afecta a las normas éticas que regulan la profesión política o burocrática, desviándose así de lo que la opinión pública o el grupo de pertenencia considera justo y lícito" [6]), y para establecer lo que para la sociedad es lícito o justo se puede agregar un criterio de eficacia entendido como valoración de la infracción del interés público [7].

Otros afirman que la corrupción, definida como "intercambio de favores", tiene cuatro elementos constitutivos: violación de normas o reglas sancionadas legalmente (ilegalidad); intercambio clandestino entre escenarios políticos y mercado económico (secreto); uso de recursos públicos para objetos no previstos por la ley (apropiación de recursos públicos) y modificación de hecho de las relaciones de poder en los procesos decisionales (compra de voluntades) [8].

Pizzorno [9] propone que, además, se evalúe el "costo moral", más o menos alto según el ambiente cultural de origen de los afectados. Lo tolerable en un contexto se considera corrupto en otro. Este autor refiere a un sistema de valores, obviamente inserto en una cultura y por ende, en una cultura política.

Cruzando las variables "poder e interés económico", la corrupción puede entenderse como una "forma oculta de participación en el proceso decisional, que modifica la estructura de oportunidades políticas (o sea) una transacción en la cual se intercambia dinero por influencia en las decisiones de poder" [10]. Caciagli destaca que lo que distingue a la corrupción del clientelismo y del crimen organizado es que en la primera, ambos actores, corruptor y corrupto, tienen conciencia de estar cometiendo una mala acción [11].

Los actores del proceso pueden ser políticos, funcionarios, "denunciantes", magistrados, empresarios, profesionales, sindicalistas y periodistas. Entre las estructuras pasibles de corrupción se señalan las asambleas legislativas, los concedentes de obras públicas, los concursos para obtener empleos públicos, los financiamientos públicos, las autorizaciones y controles y el mercado de dinero [12]. Sapelli afirma que el elemento fundamental de la corrupción son las empresas que manipulan el mercado, llevándolo a formas de monopolio y de oligopolio. Para él, en las sociedades contemporáneas la economía y la política se sostienen recíprocamente y producen un "neopatrimonialismo", forma actual del poder invisible, que implica inevitablemente corrupción [13].

Se consideran ocasiones de corrupción el aumento de la intervención pública en la economía, el crecimiento de la normativa regulatoria, la competencia partidista, la disminución de la autonomía de la burocracia y de la magistratura, la falta de confianza en el Estado y, desde el lado de la oferta, las presiones de los empresarios [14]. Lo observado en las privatizaciones argentinas nos hace pensar no sólo en grupos de presión sino en una verdadera "captura del Estado" por parte de sus antiguos proveedores, que realizan operaciones contrarias al interés público y moralmente reprochables (tanto más cuanto se profundiza la crisis económica del país) pero legalmente impecables.

La hipótesis que presentamos es que, en estos casos, la captura del Estado es un acto de poder que logra instituirse en leyes.

Nos basamos en la noción de "Estado capturado" [15], que apunta a la forma en que las firmas influyen sobre el Estado, en especial los funcionarios públicos y los políticos, para obtener ventajas en las economías en transición: algunas empresas (firmas "captoras") logran diseñar o alterar a su gusto las reglas de juego en beneficio propio, con alto costo social. En una economía capturada los funcionarios públicos y los políticos venden o conceden, en beneficio propio, bienes públicos y diversas ventajas discrecionales generadoras de renta a empresas individuales. Para competir contra firmas influyentes, establecidas desde antiguo y con fuertes lazos con el Estado, los nuevos aspirantes a ingresar al mercado tratan de capturar al Estado como opción estratégica, no como un sustituto de la innovación sino para compensar la debilidad de los marcos legales y regulatorios. Las firmas "captoras" compran directamente del Estado tales beneficios privados, y mejoran su desempeño, pero sólo en una economía capturada, ya que en una economía donde hubiera real competencia no podrían subsistir.

A diferencia de lo postulado por los autores mencionados, observamos que en las privatizaciones argentinas las empresas vencedoras en las licitaciones para la venta o concesión de servicios de utilidad pública no son recién llegadas" al mercado, a la actividad o al país, sino que en general se trata de firmas influyentes, antiguas y con larga actuación como proveedores del Estado. El mecanismo empleado, no obstante, se asemeja al que describen Helíman et al., ya que en las comisiones encargadas de redactar los pliegos de bases y condiciones había funcionarios que luego se convirtieron en miembros de las organizaciones ganadoras de la licitación para la prestación de los servicios. Los contratos ya incluían cambios respecto de lo estipulado en los pliegos y luego, mediante renegociaciones y addenda, se fueron mutando las condiciones de operación, se alargaron los plazos de concesión o de duración del monopolio, se postergaron o se cancelaron los pagos de cánones, la realización de a obras de infraestructura y las inversiones de riesgo o "discrecionales". Se cumplieron (y hasta excedieron) todos los incrementos tarifarios previstos, por superación de los parámetros de calidad o por mayores costos, pero prácticamente no se abonaron las multas por incumplimientos, ni se disminuyeron las tarifas cuando se redujeron los costos: por ejemplo, la importante reforma laboral posterior a las privatizaciones, que disminuyó salarios y exceptuó de aportes patronales, permitió una fuerte baja de costos laborales que no se vio reflejada en las tarifas. Como consecuencia, no resulta sorprendente que los beneficios obtenidos por la mayoría de las prestadoras sean cuantiosos [16]. En los raros casos en que se declaran quebrantos, se sospechan maniobras de evasión fiscal o lavado de dinero.

Consideramos que la captura del Estado ha llegado a un punto tal que el elevadísimo costo social no tendrá correlato con una condigna sanción legal, ya que esta extracción de beneficios extraordinarios no configura (aún) delito tipificado por los códigos Penal, Civil o Comercial. En los ejemplos argentinos analizados, a diferencia de lo destacado por Helíman et al., no se trata de una opción estratégica adoptada por empresas que de otro modo no podrían competir o, incluso, ingresar en el mercado, sino de una decisión tomada por antiguos proveedores del Estado (nombres que se repiten en los variados servicios) para evitar la competencia y las inversiones de riesgo y asegurarse no sólo la estabilidad jurídica y los derechos de propiedad sino la continuidad, por otros medios y en el nuevo escenario, de los desembolsos que el Estado había venido haciendo [17].

La captura del Estado no es un acto súbito sino un devenir: la firma "captora" primero aprende el negocio y luego se lo apropia. Con los conocimientos reunidos como proveedor del Estado, la información privilegiada aportada por los amigos y la colaboración directa de miembros de la empresa a privatizar (que incluso habrían ayudado a redactar los pliegos de licitación) se confecciona la oferta. Una vez instalada (concesión o compra), la firma privada incorpora a los ex funcionarios mencionados mas arriba, para operar el servicio y para obtener beneficios adicionales mediante las lagunas existentes en pliegos y contratos (dejadas expresamente durante su redacción, para luego explotarlas en beneficio del operador).

Parecería, entonces, que los poderosos ex proveedores del gobierno, ante el retiro del Estado a sus funciones mínimas, encontraron "una nueva ola para surfear" en aquellas actividades en las que antes habían participado y que ahora administran completamente. Esta situación fue tolerada por la sociedad, por la mejora inicial de las prestaciones y el contexto económico favorable, pero actualmente el nivel de satisfacción, sobre todo en la comparación costo-beneficio, ha bajado fuertemente.

Situaciones que se repiten

Luego del análisis de los diversos procesos licitatorios hemos detectado la existencia de situaciones que se repiten [18]. Entre otras, podemos mencionar las siguientes.

· Los pliegos fueron redactados por funcionarios expertos, muchos de los cuales fueron contratados por los vencedores de las licitaciones. Esto indica una cadena de complicidades, por un lado, y una laguna en los requisitos para prestar servicios en la prestadora: a la inversa de las condiciones para integrar un ente regulador; no se impide que los miembros de la firma hayan pertenecido a la empresa estatal.

· A las licitaciones debían presentarse consorcios integrados por un operador (del servicio de que se tratare) experimentado y de renombre internacional, una Compañía argentina y un banco. El monto a pagar consistía en una parte en efectivo y otra en títulos de la deuda externa. En todos los consorcios vencedores en las licitaciones, la compañía argentina es un antiguo proveedor del Estado y el banco, un fuerte acreedor externo.

· Las adjudicaciones estuvieron teñidas de sospecha en muchos casos. En Aerolíneas, recordemos, hubo un solo oferente que, aparte, no realizó desembolso alguno. En otros ejemplos el monto efectivamente pagado era sólo un pequeño porcentaje de lo declarado, dado el escaso valor de los títulos de la deuda en las Bolsas extranjeras [19].

· Entre la proclamación del ganador y la toma de posesión transcurrieron plazos variados en los que los grupos privados presionaron al gobierno para que pagara retiros voluntarios y despidos del personal. El ejemplo más conspicuo es el de Subterráneos, donde se demoró un año entero.

· Se renegociaron los contratos reiteradas veces, siempre en beneficio de los prestadores.

· El Estado sigue pagando subsidios. Los Ferrocarriles siguen costando "un millón de dólares diarios" [20]. Mediante diferentes formas de renegociación las empresas evitan pagar o disminuyen los montos correspondientes al canon.

· Las obras nuevas se realizan con subsidios del Estado o con porcentajes de las tarifas. Cuando la red anterior estaba en mal estado al comienzo de la privatización, como en la mayoría de las rutas, la primera inversión es la cabina de peaje (o la instalación de medidores en la electricidad o el gas); luego se comienzan las mejoras. Las inversiones "discrecionales" brillan por su ausencia, excepto en telefonía.

· Si bien se aseguró que, bajo la gestión privada, las tarifas no aumentarían, éstas se elevaron: por inflación de los EE.UU., mayores costos, suba de los precios internacionales, mejora de la calidad, añadido de un recargo para extender el servicio (agua, subterráneos) o para transferirlo a la provincia de Santa Cruz (luz). Se asegura que, incluso con gestión estatal, con estos valores se hubieran podido hacer las mejoras en casi todos los servicios.

· El personal de planta (reducido fuertemente antes de la entrega) se precarizó, trocando personal estable por subcontratistas que prestan servicios" no esenciales" y pagan salarios viles.

· Las disminuciones en los costos no han repercutido en rebajas de las tarifas.

· El Estado ha fallado en las tres misiones fundamentales que debía cumplir a través de la redacción de los pliegos y de la conformación de los Entes reguladores: dividir los monopolios no naturales, creados sin fundamento sólido durante la gestión estatal; aumentar la competencia y controlar el cumplimiento de los parámetros de calidad fijados para el servicio de referencia. En realidad, cuando ha dividido monopolios, ha creado duopolios que se cartelizan. Por eso, no hay competencia sino complementación para solicitar (y obtener) aumentos de tarifas o nuevas prebendas.

· Los Entes reguladores encargados del control de las actividades privatizadas fueron creados (algunos por Ley y otros por Decreto) con posterioridad a la venta o entrega en concesión, por indicación de los organismos financieros internacionales. Actualmente el mismo Banco Mundial recomienda, vista la experiencia argentina, crear y fortalecer los entes de control antes de iniciar el proceso de privatización.

· Los entes de control creados por decreto se han "politizado". En ellos, los directores son de signados por el Poder Ejecutivo. Al principio estuvieron dirigidos por técnicos expertos en la temática pero luego fueron reemplazados por políticos y economistas. El argumento utilizado fue que se acercaba el período de renegociación y ésta es "una actividad eminentemente política y económica".

· Los entes no cumplen su función de control de la calidad de servicio y defensa de los usuarios. Las multas aplicadas (a excepción de la sanción a Edesur luego del "gran apagón") no han sido concordantes con la sensación de baja calidad y de indefensión que tiene la opinión pública. Esto se debe fundamentalmente a que el control se realiza sobre la base de la información aportada por el controlado, reproduciéndose de este modo el mecanismo de "captura del Estado".

· Cuando las prestadoras alcanzan la "frontera de producción" (máximo posible con los recursos actuales), se buscan nuevas fuentes de ingresos mediante la obtención de contratos para realizar obra pública o se desguarnecen sectores menos rentables para dar servicio a la "demanda solvente". Los ferrocarriles han cerrado múltiples ramales que servían a pequeñas poblaciones, aunque resultaran único medio de transporte. El Ferrocarril Mitre, que sirve a la zona norte del Gran Buenos Aires, brinda excelente y casi lujoso servicio y el Ferrocarril Sarmiento, del mismo propietario, provee servicios de muy baja calidad a la población menos pudiente de zona oeste. En Subterráneos, la línea E tenía la flota más moderna aunque en ella viajaban escasos pasajeros hacia la pauperizada zona sur: los vagones se encuentran ahora en la línea D, cuyo caudal de pasajeros aumentó exponencialmente con la extensión de su recorrido (sufragada por el erario) y sirve a la más acaudalada zona norte de la ciudad de Buenos Aires.

El cambio de conceptualización de los servicios en red

En la gestión privada se observan marcadas diferencias conceptuales con respecto a la gestión estatal de los servicios en red. En ellos, el salto de la lógica económica estatal (operar sin déficit) a la privada (maximizar beneficios) fue violento.

Por otra parte, los actuales técnicos en electricidad y gas admiten con asombro la solidez y la capacidad excedente de las antiguas instalaciones, diseñadas para "brindar servicio a cualquier costo". Las actuales están al límite, porque el objetivo actual es prestar el menor servicio que sea posible sin sanciones, al menor costo". El alto grado de "redundancia" en las redes (duplicación o triplicación de la capacidad necesaria) y la baja carga de ocupación del sistema permitían que, ante una falla, se repusiera el servicio trayendo gas o energía de otro sector de la red mediante un desvío o "by-pass". La saturación actual de las redes ("seguridad magra" [21]) impide que ante un fallo (ejemplo arquetípico, apagón de 1999) se pueda derivar el servicio por otro sector del sistema.

Por otra parte, durante la gestión estatal era frecuente la falta de servicio. Los grandes consumidores eran penalizados con tarifas más altas, procurando bajar el consumo y empleando una lógica de distribución de recursos escasos. También se eximía del pago a no pocos clientes, como los empleados (presentes y pasados) de las empresas y muchas entidades de bien público. La mayoría de los servicios tenían "precios políticos" fuertemente subsidiarios. Además, el nivel de tolerancia al fraude y a la evasión ("enganchados" a la electricidad o al teléfono, alteración de los medidores de gas) era elevado: se consideraba que todos los habitantes tenían derecho a gozar de servicios "de utilidad pública", los pagaran o no, aplicando la lógica de "derecho universal de acceso". Con la gestión privada, resalta el diametral cambio de lógica tanto en la operación del sistema como en la prestación del servicio. Se persigue el fraude, se buscan nuevos clientes, los grandes consumidores obtienen rebajas y rige la lógica mercantil de maximización de beneficios y oferta a la demanda pudiente.

La sociedad capturada y su futuro

Desde el punto de vista de la estructura de oportunidades para la aparición de fenómenos de corrupción, vemos que en los casos analizados se presentan todas las "ocasiones" juntas: las concesiones, las regulaciones, las financiaciones, las autorizaciones y controles, el mercado de dinero, los monopolios y oligopolios, la apropiación de recursos públicos en beneficio privado, los proveedores y contratistas del Estado y el intercambio de poder por dinero (y no olvidemos que, como alguien dijo, "poder es impunidad").

Agreguemos que al momento de la privatización los servicios públicos eran considerados el paradigma de la organización clientelizada (donde imperaban el nepotismo y la ineficiencia) y también los principales focos de despilfarro y corrupción. También se había instalado en la sociedad la idea de que la privatización traería competencia a esos monopolios naturales o creados por el Estado.

Otra característica de la estructura de oportunidades señalada por Caciagli para el caso ita­liano se observó con claridad en la Argentina: la existencia, durante un período prolongado, de un gobierno del mismo signo [22]. En Italia se trató de una coalición de centroizquierda (Democracia Cristiana y Partido Socialista Italiano) [23]. En la Argentina se trató de una coalición de centroderecha (Partido Jus­ticialista y Ucedé) que, a través de la reforma constitucional de 1994, permitió que el presidente Menem gobernara diez años consecutivos.

Las intervenciones de los EE.UU. para presentar reclamos o quejas sobre el funcionamiento de las actividades privatizadas fueron reiteradas, a partir del escándalo denominado "Swiftgate" en 1992, y de la imposibilidad de intervenir en la licitación de la aerolínea y los teléfonos, ya que, por ley, las firmas tienen prohibido dar sobornos, a diferencia de las de países miembros de la CEE, que pueden incluir en sus balances los montos destinados al cohecho como costos o inversiones.

Juntamente con sus socios extranjeros, algunos empresarios nacionales de larga trayectoria como proveedores estatales lograron mantener sus posiciones de privilegio venciendo en licitaciones con pliegos à la carte y renegociando a voluntad y en su provecho los contratos acabados de firmar; concretándose así la figura de "captura del Estado" que describen Helíman et al.

No obstante, en el caso argentino no estuvo presente una de las características de los actos corruptos sobre la que los expertos concuerdan, el secreto. En efecto numerosos políticos, sindicalistas, funcionarios, empresarios y jueces, de humilde cuna y sin éxitos profesionales conocidos, pasaron a ocupar el lugar de las vedettes del cine y los deportes en las revistas de chismes. Algunos de ellos fueron denunciados y procesados luego de aparecer en la página central de alguno de estos semanarios, mostrando sus fastuosas casas, campos, automóviles y hasta guardarropas. Este exhibicionismo de la última década, a nuestro juicio, se combinó con el empeoramiento del contexto económico y provocó un cambio en la sociedad que, de la tolerancia a la corrupción, pasó a la crítica.

En efecto, a partir de 1995, comenzó un proceso de declinación del empleo y pérdida del poder adquisitivo de la clase media que, en muchos casos, provocó el empobrecimiento e incluso la exclusión social. Las restricciones en los presupuestos de casi todas las familias medias contrastaron fuertemente con la ostentación rayana en lo obsceno de ciertos empresarios y "servidores públicos".

Esta situación desigual se convirtió en una cuestión socialmente problematizada que terminó en un escándalo mediático. Los ciudadanos y la prensa se convirtieron, a falta de voluntad de control judicial, en elementos de control social de la corrupción. La denuncia, enjuiciamiento y prisión de quien había dirigido a la gigantesca obra social de los jubilados (PAMI) fue la primera de una serie que, hasta hoy, le ha costado la libertad (al menos por un tiempo) incluso al ex presidente Menem, detenido por orden de uno de los jueces que, presuntamente, propuso él mismo para asegurarse su propia tranquilidad y la de sus colaboradores. En estos aspectos de la corrupción habrá que esperar el desarrollo de los acontecimientos antes de poder asegurar si se trata del comienzo de una depuración seria, al estilo mani pulite o de un ejercicio de gatopardismo.

Sin embargo hasta ahora no se ha hablado de la revisión de los leoninos contratos de prestación de servicios de utilidad pública. Peor aún, recientemente, a muchos prestadores se les han licuado sus pasivos con el nuevo tipo de cambio, aunque sólo unos pocos tenían problemas de solvencia, repitiéndose así el proceso de nacionalización de la deuda privada que se había operado en 1982.

Varios países europeos abogan por la aprobación de nuevos créditos a la Argentina, destacando la crisis que atraviesa el país, pero sopesando simultáneamente la fuerte disminución de las regalías obtenidas por la explotación de las empresas argentinas privatizadas [24]. El caso paradigmático es Repsol-YPF, pero las estadísticas más recientes señalan una marcada baja de la facturación de los servicios en general, incluso los considerados "imprescindibles" como electricidad, gas y teléfonos.

En medio de una situación económica y social considerada por los estudiosos como la más grave de la historia, la ciudadanía capturada por los prestadores de servicios (supuestamente de "utilidad pública’) espera, pero ya no pacientemente sino fuertemente movilizada, que la situación se revierta

Notas:

[1] Se considera que las dos primeras privatizaciones (ENTEL y Aerolíneas) son las más desfavorables para el Estado y los usuarios, a causa de la falta de experiencia. No obstante, el ministro Dromi es considerado uno de los constitucionalistas argentinos más expertos y el secretario de O. y S. Públicos Barra, que manejaba los aspectos jurídicos de las privatizaciones, luego de finalizar su gestión pasó a ser miembro de la Corte Suprema; luego Ministro de Justicia y Auditor General de la Nación.
[2] Fuente: "El modelo privatizador", artículo firmado por Rodolfo Barra. Diario La Nación, 3 de junio de 2001, pág. 16.
[3] Resulta más económico destacar lo que aún no se privatizó: el Ente de Yacyretá; la Comisión Nacional de Energía Atómica; el Banco de la Nación; el 49% del Banco Hipotecario; el 16% de los ferrocarriles de carga, el 30% de la Caja de Ahorro y Seguro; el 20% de Interbaires (tiendas libres de impuestos de los aeropuertos), el 55% de Edcadassa (depósitos fiscales de los aeropuertos); el 49% de la Central Hidroeléctrica Dique; el 26% de la Central Hidroeléctrica de Piedra del Águila y el 30% de la Central Térmica Güemes.
[4] Fuente: "El modelo privatizador", Op. Cit 
[5] Entre los estudiosos se acuerda que, si se suman los empleados de planta con los contratados y los que prestan servicio en empresas subcontratistas, se alcanza o supera la cifra de trabajadores previa a la privatización. La principal diferencia es la falta de estabilidad en el puesto, los menores salarios y la exención de aportes patronales a la seguridad social.
[6] Belligni, S. "Corruzione e scienza politica: una riflessione agli inizi". Teoria Politica, 1987, 1.
[7] Sería una "traición a la confianza social". Cuando un hecho corrupto ocasiona un escándalo mediático", éste puede ser considerado una forma de control social. Cfr. Jiménez, F., Detrás del escándalo político. Opinión Pública, dinero y poder en la España del siglo XX. Tusquets. Barcelona. 1995.pp. 14-15.
[8] Cazzola, F. "Della Corruzione. Fisiología e patología del sistema politico". Citado en Caciagli, M. "Clientelismo, corrupción y criminalidad organizada". Cuadernos y Debates N0 60. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1996.*
[9] Pizzorno, A. "La Corruzione nel sistema politico". Citado por Caciagli, M. Op. cit
[10] Belligni, 5., Op. cit.
[11] "Sin conciencia de ilegalidad, y aún más, de ilegitimidad y de ilicitud, no hay corrupción". Caciagli,M. Op. cit, pág. 62. 
[12] Caferra, V Il sistema della corruzione. Le ragioni, i soggetti, i luoghi. Laterza. Roma – Bari. 1992.
[13] Sapelli, G. Cleptocrazia. II ‘meccanismo unico de la corruzione tra economia e política. Feltrinelli. Milán. 1994.
[14] Vanucci A. "La corruzione nei sistemi democratici. Alcuni spunti per un’analisi comparata". Citado en Caciagli, M. Op. Cit 
[15] Hellman, J.,Jones, G. y Kaufmann, D. "’Seize the State, Seize tbe Day’. State Capture, Corruption aud Influence in Transition", Policy Research Working Paper. The World Bank. World Bank Institute. Governance, Regulation and Finance Division. Septiembre 2000.
[16] Los beneficios netos declarados por YPF-Repsol y Telefónica, para el primer trimestre de 2001 ascienden, entre ambas empresas, a U$S 900 millones.
[17] Una de las criticas a la gestión estatal de los servicios públicos estaba precisamente dirigida a los exagerados sobreprecios que el gobierno abonaba (amén de los intereses punitorios y las multas por mora en los pagos) a sus proveedores. Estos, a su vez, afirmaban que, en el contexto de inflación imperante desde los ’70, y ante la habitual demora del gobierno en los pagos, debían aumentar en cierta medida sus cotizaciones iniciales para hacer frente al "impuesto inflacionario". El retraso de los desembolsos originó múltiples acciones judiciales que el Estado nacional perdía religiosamente, debiendo pagar no sólo las sumas exigidas, actualizadas y con intereses sino también las costas del juicio y los exorbitantes honorarlos de los abogados, procedimiento denominado, a la época "industria del juicio".
[18] Cfr. Calvo, A., "Pri­vatizaciones y Captura del Estado". Ponencia presentada en el Congreso del CLAD. Noviembre de 2001.
[19] En Subterráneos, el ganador conspicuo contratista de obras de infraes­tructura, venció a través de un ingenioso proceder: en la oferta omitió consignar si el subsidio solicitado incluía o no el IVA. Ante el empate técnico y económico, el actual concesionario fue consultado sobre ese particular (el otro competidor declaraba "no incluir el IVA") y respondió que su oferta si lo incluía.
[20] Argumento esgrimido para destacar la necesidad de privatizar
[21] Walter j y Calvo, A. "Las organizaciones de seguridad magra: el gran apagón de Edesur". Ponencia presentada al Congreso Latinoamericano de Sociología. Mayo de 2000.
[22] Caciacli, M., Op. cit.
[23] Alianza que se mantuvo en el poder mientras duró la guerra fría y existió el temor de que el Partido Comunista Italiano (el más grande del mundo fuera de la Unión Soviética) subiera al poder esta amenaza terminó con la caída del Muro de Berlín y la subsiguiente disolución de la URSS.
[24] No olvidemos que la mayoría de las vencedoras en las privatizaciones son empresas estatales de países europeos. 

* Calvo, Alicia Susana: "El Estado capturado", Buenos Aires, Revista Encrucijadas No 19, Universidad de Buenos Aires, mayo de 2002.

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