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Multifuncionalidad, Desacoplamiento y Desarrollo Rural

Multifuncionalidad, desacoplamiento y desarrollo rural son algunos de los conceptos que han ilustrado a lo largo de los últimos años los criterios de reforma de la Política Agraria Común. Desde aquí nos preguntamos qué aportan al diseño de soluciones para la pervivencia de la actividad agraria en Europa.

Por Juanjo Cáceres

Multifuncionalidad, desacoplamiento y desarrollo rural son algunos de los conceptos que han ilustrado a lo largo de los últimos años los criterios de reforma de la Política Agraria Común. Desde aquí nos preguntamos qué aportan al diseño de soluciones para la pervivencia de la actividad agraria en Europa.

Multifuncionalidad, Desacoplamiento y Desarrollo Rural… ¿Soluciones para la Agricultura Europea?

La supervivencia de la agricultura

A pesar de que nuestro país es uno de los países de la Unión Europea de mayor producción agraria, se habla muy poco de agricultura, a diferencia de nuestra vecina Francia o de otros países, donde los cambios en la orientación de la política agraria despiertan periódicamente en los medios de comunicación acalorados debates. En España las noticias sobre agricultura pasan muy desapercibidas para la población en general, excepto en las zonas rurales, donde por proximidad y dependencia, los problemas del sector forman parte de la vida cotidiana.


Y, sin embargo, es conveniente referirse más a ella, hacer un esfuerzo en aumentar la divulgación sobre las políticas agrarias actuales y remarcar de vez en cuando los acontecimientos que van sucediendo. ¿Por qué? Porque la agricultura europea está inmersa en una crisis de larga duración que afecta a millones de personas. Otro diagnóstico no es posible para un sector que vive desde hace décadas una pérdida constante de activos, de peso específico respecto al conjunto de actividades económicas y una subordinación absoluta al ámbito industrial del sector agroalimentario.

Los procesos de modernización de la producción alimentaria han restado sentido a este sector económico en tanto que actividad productiva, mientras que los procesos de globalización económica han cuestionado de manera creciente su pervivencia en los países desarrollados.

Hoy, el producto agropecuario europeo aparece como deficitario, caro de mantener e insolidario con los países menos desarrollados, por lo que la reforma continuada del sector se ha convertido en una exigencia permanente por parte de agentes políticos, sociales y económicos y se ha plasmado durante los últimos años en varias reformas relevantes de la Política Agraria Común (PAC), orientadas todas ellas por los criterios de liberalización comercial que se vienen marcando desde la Organización Mundial del Comercio (OMC) y por las nuevas necesidades derivadas de la ampliación de la Unión Europea a veinticinco estados.

Unas reformas que, a decir verdad, regulan y planifican la reducción sostenida del sector, en lugar de garantizar su supervivencia.

Las Políticas Vigentes: El Desacoplamiento

Una de las grandes estrategias que se han impuesto en la última reforma de la PAC es el desacoplamiento de las ayudas a las producciones, es decir, la desvinculación de las ayudas de la producción obtenida y la instauración de ayudas por hectáreas cultivadas.

El desacoplamiento ha vivido su implementación más intensa con la reforma intermedia del año 2003 y con ese modelo se han mostrado críticos una parte de los agentes agrarios, ya que a menudo condena a la explotaciones y zonas más pequeñas y menos productivas, y amenaza también a otras actividades económicas ligadas a ellas. Se argumenta contra ella que la subvención por espacio cultivado acentúa la concentración de la producción (interesa producir en más espacio, no producir más) y que puede dar lugar a procesos especulativos en el mercado de la tierra, por lo que dificulta la instalación de agricultores jóvenes.

Es, en cambio, bastante favorable a las generaciones más maduras, que pueden acercarse a la jubilación de su actividad sin exigencias en cuanto al rendimiento productivo, lo que refuerza esta imagen que ofrece la PAC de macroplán de jubilación, más que de política de regulación adecuada del sector.

Las consecuencias de las reformas basadas en el desacoplamiento suelen ser costosas para los agricultores menos beneficiados por ese criterio. Un ejemplo lo ofrece el desarrollo del último episodio de las reformas vivido por España, el pasado mes de abril. Nada más incorporarse a su cargo la nueva ministra de Agricultura española, tenía lugar un primer acuerdo del Consejo de Ministros de Agricultura de la UE con la oposición de nuestro país, que condenaba al sector del algodón español a su desaparición efectiva, al aprobarse el desacoplamiento del 65% de las ayudas del algodón español.


Un sector, el del algodón, basado en una explotación de tipo familiar que afecta a la economía de 10.000 familias, las cuales no disponen de alternativas a su cultivo. La lluvia de protestas que generó ésta y otras reformas permitió su rectificación posterior, mediante el incremento del valor de la ayuda por hectárea, que garantizaba de momento su continuidad, al resultar suficiente para conservar la productividad del sector y seguir sosteniendo el tejido industrial que se le asocia.

Aun así, actualmente el Ministerio se enfrenta al primer reto de ajustar la estructura de la industria desmotadora, actualmente planificada para producir 300.000 toneladas en 90.000 hectáreas, a una producción sobre 70.000 hectáreas "máximo número de hectáreas que se beneficiarán de la ayuda obtenida" y un previsible paso del rendimiento de 3000 a 2000 kilos por hectárea "al no incentivarse la producción mediante la ayuda", lo que supondría que sobraría el 60% de la capacidad instalada. Destacar, dicho sea de paso, el hecho de que esa reforma se produce, a propuesta de Francia, para favorecer las exportaciones algodoneras de cuatro países africanos, donde es ese país el que controla casi la totalidad del tejido industrial asociado.

En definitiva, el episodio del algodón es una más de las sacudidas que afectan a los pequeños productores cada vez que se plantean reformas de las ayudas, que raramente brillan por su equidad entre los países de la Unión Europea.

Discursos Vigentes: Multifuncionalidad, Desarrollo Rural

Mientras las reformas de la PAC siguen el curso marcado por las presiones internacionales y los intereses de los estados-miembros "sobre todo de algunos de ellos", ganan significación en los discursos algunos conceptos, cuya relación con las políticas puede resultar algo espúrea. Uno de ellos es el de la multifuncionalidad agraria.

La multifuncionalidad es un concepto, que ha aparecido frecuentemente alrededor de los debates sobre las reformas de la Política Agraria Común (PAC) y se utiliza para superar la concepción meramente productiva de alimentos y materias primeras, apelando a dos dimensiones más de la actividad: sus funciones ambientales, referidas a la protección del medio ambiente, de los recursos naturales, los ecosistemas y los paisajes agrarios, y sus funciones territoriales, referidas a su valor para generar equilibrio territorial y conservar el tejido socioeconómico de los espacios rurales. No cabe duda de que la agricultura puede cumplir todas estas funciones.

Modelos de agricultura bien integrada en el territorio y sostenibles económicamente, representan una contribución positiva para los valores paisajísticos, la protección de los ecosistemas y la calidad ambiental y garantizan la continuidad de los ciudadanos en el territorio. Pero dado que la agricultura presenta una baja rentabilidad como actividad y que las subvenciones se cuestionan, ¿cómo conservar esa triple función? Para algunos, el carácter multifuncional de la agricultura la hace merecedora de un apoyo social, luego de un apoyo económico directo.

Para otros, la multifuncionalidad no es más que un argumento más para perpetuar las subvenciones directas, que distorsionan los mercados internacionales o dificultan el desarrollo de los países terceros por la vía del comercio agrícola. En cualquier caso, se diría que el desacoplaje resuelve la discusión a favor de los segundos, al no aportar soluciones en la línea de la conservación de la actividad agraria.

Otro discurso, que en este caso es además una línea de actuación política financiada, es el de desarrollo rural. Se invoca desde las instancias europeas al desarrollo rural como alternativa a la producción agraria, en un momento que el mundo rural ha dejado de ser contemplado como un espacio dedicado exclusivamente al sector primario y se consideran necesarias y posibles otras actividades.

En efecto, como las consecuencias del desacoplamiento revelan, la orientación de las actividades en el mundo rural ya no pasan mayormente por potenciar el sostenimiento de la actividad agroganadera, sino por fomentar la reducción del sector mediante estrategias de desarrollo rural, basadas en la diversificación de las actividades económicas. Así, el desarrollo rural se convierte en uno de los ejes fundamentales de las reformas y por ello se ha producido una transferencia creciente de los presupuestos de la PAC hacia actividades rurales no agrícolas.

Sin embargo, no todas las actividades que se proponen tienen el mismo peso, sino que son las que giran alrededor del sector terciario las que se consideran más relevantes, y en ese sentido es el turismo el que juega un papel clave.

El turismo había sido considerado en un primer momento como una actividad complementaria de la agricultura, pero su fuerte desarrollo en las últimas décadas, el estancamiento de los precios agrarios y las crisis coyunturales del sector primario "especialmente en la ganadería" han propiciado que se convierta en el principal sector de incorporación para la población rural y de reconversión de activos agrarios.

A medida que ello se hace evidente y que además las zonas rurales empiezan a competir entre ellas para atraer turistas a su territorio, la preservación de los paisajes y los valores medioambientales se convierte en una prioridad, así como el dotarse de alojamientos, de una oferta gastronómica adecuada y de actividades recreativas para los visitantes. Las repercusiones del proceso generan tres tendencias a la vez.


Por un lado, la vitalidad del sector turístico atrae a las generaciones más jóvenes al sector y resta posibilidades de renovación general a la actividad agraria. Por el otro, la propia agricultura se vuelve un producto turístico, un elemento más de la oferta al visitante, que permite bellos paisajes para el visitante, embellecedores de las rutas por las que se desplaza el turista.

En definitiva, en lugar de la diversificación promovida por el desarrollo rural, lo que se va a alcanzar es en una subordinación de algunas actividades respecto a otras, y más concretamente del sector primario al terciario. Además, en los ámbitos donde el turismo se convierte en la actividad principal, la producción alimentaria, acaba desapareciendo o bien se desnaturaliza.

Ello puede resultar satisfactorio para algunos de los promotores de las políticas vigentes, pero sin duda no para todos. Algunas de esas consecuencias ya se han ido perfilando en los últimos años, por ejemplo en la forma que cobra la transferencia del producto agrario o artesano hacia los puntos de venta turísticos. En este caso, la rentabilidad de la actividad aumenta, pero se convierte en una productora agroalimentaria de alimentos desvinculados del consumo cotidiano, que en el mejor de los casos se traducirá en un producto asequible de consumo para turistas, o en el peor en un producto elitista para los sectores más favorecidos de la sociedad.

Por otra parte, mientras que la naturaleza del producto agrario, en tanto que producto pensado para el consumo general, es la de un producto necesario, la del producto turístico es bastante accesoria. Aunque el turismo demande productos alimentario de calidad como elemento recreativo, ni lo necesita realmente "muchas otras formas de recreación turística son posibles y éstas cambian con el paso del tiempo", ni necesita que sean realmente locales "bien se puede recurrir a productos foráneos si los precios no resultan satisfactorios".

Confluencias Delicadas

Las confluencia de discursos y políticas se concretan en una consecuencia delicada: la pérdida generalizada del sentido productivo de la actividad. Si el desacoplamiento contribuye a la reducción del sector agrario, el desarrollo agroganadero o artesano por la vía del turismo desvirtúa el papel de la agricultura y de la ganadería como actividades productivas.

¿Y qué puede resultar de la confluencia de una política agraria que basa sus estrategias en el desacoplamiento con una realidad rural en la que el turismo se percibe como la actividad principal del territorio, en cuanto a las otras dos dimensiones de la multifuncionalidad? En la perspectiva ambiental, destaca el hecho de que el desacoplamiento, al promover la reducción de las producciones, contribuye a la desintensificación de la actividad agraria, pero desde luego no reconoce función alguna a agricultor como gestor de los entornos agrarios. Por su parte, los impactos del turismo sobre el medio ambiente a menudo son enormes, pues el tráfico de gentes fácilmente se vuelve desmedido y se concreta en grandes exigencias de recursos.

En cuanto al equilibrio territorial, el turismo destaca por proporcionar recursos a la población local, al menos mientras existen flujos turísticos, y por ello se vuelve una actividad dominante, pero numerosos son los argumentos contra el desarrollo económico mediante el monocultivo turístico. En consecuencia, la diversificación real de actividades parece bastante aconsejable. Más aún en un contexto de incremento de la competencia en los destinos turísticos, que cuestionan la pervivencia de la actividad turística como motor del desarrollo rural a largo plazo.

Y si se considera necesaria la diversificación, que menos que contribuir a que la actividad agraria tenga un fuerte papel en el conjunto de actividades, por lo que no tiene sentido alguno que en los objetivos del desarrollo rural no se contemple claramente la viabilidad de la actividad en su sentido productivo y su preservación como actividad autónoma. Pero ello no resultará nada fácil en un marco de políticas que aseguran la liquidación de numerosos sectores de producción y reducen el número de agricultores.

Es, asimismo, probable, que sean necesarias compensaciones adecuadas de la actividad multifuncionalidad para que la agricultura siga viva, para garantizar el equilibrio territorial y para asegurar la preservación ambiental, pero para ello es igualmente necesario una agricultura nutrida en número de agricultores y explotaciones. Deberemos, pues, prestar más atención a las consecuencias de las políticas agrarias sobre nuestro entorno, que como ya hemos indicado, de agricultura se habla en nuestro país demasiado poco.

* Juanjo Cáceres es coordinador del Área de Medio Ambiente y Política Territorial de EUiA de Catalunya y miembro de la Comisión Permanente del Área Federal de Ecología y Medio Ambiente de Izquierda Unida.-

Publicado en ?El Viejo Topo? Septiembre de 2004, páginas 32 a 35 /AFEMA

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