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Para salvar a los Bosques. Indisciplinar la Gestión Pública Forestal

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¿Cuáles son los impactos de la estructura de funciones y competencias de las entidades públicas en la gestión sostenible del patrimonio forestal y de fauna silvestre del Perú?

Muchos de los grandes problemas forestales que atraviesa el país relativos a la deforestación, la pérdida de biodiversidad biológica forestal, la tala y el comercio ilegal de la madera, el comercio ilegal de fauna silvestre, las invasiones a las Áreas Protegidas, el débil desarrollo de la actividad productiva forestal a nivel de concesionarios forestales y las comunidades nativas, entre otros, no han podido ser revertidos con la consecuente afectación del Patrimonio Forestal y de Fauna Silvestre y por tanto al bienestar de peruanos y peruanas. Este proceso de deterioro del Patrimonio Forestal y de Fauna Silvestre no se limita a las fronteras nacionales sino que tiene importantes efectos a nivel global en el esfuerzo de hacer frente al cambio climático y en la generación de oportunidades para superar la pobreza, contribuir a la seguridad alimentaria y al desarrollo cultural y espiritual.

Cada cierto tiempo aparecen propuestas innovadoras que tratan de generar respuestas que nos permitan resolver estos grandes problemas pero parece que las buenas intenciones no son suficientes. Corresponde entonces hacer una reflexión más estructural para tratar de encontrar la raíz de estos problemas y generar alternativas que tengan la capacidad de dar cuenta de la complejidad de los problemas forestales.

La sentencia es contundente: los problemas forestales no pueden revolverse desde lo forestal (sus instituciones, sus normas, sus ideologías, sus símbolos, sus discursos, sus profesionales y los actores directamente involucrados) porque las amenazas forestales vienen tanto de factores externos como de factores internos. De lejos, los problemas externos son los que más inciden en los procesos de deforestación y degradación de bosques. Por ello, es importante superar una visión de sistema cerrado y entender que los bosques son sistemas abiertos que movilizan múltiples dimensiones, planos, escalas, temporalidades, significados y sentidos. Eso significa, revisar el paradigma de pensamiento simplificante que hasta ahora ha acompañado a la administración pública forestal. Sustentaremos esa afirmación.

En la dimensión del marco epistémico o lo forma cómo construimos conocimiento forestal tenemos que reconocer que somos producto de un enfoque de ciencia a través del cual el conocimiento se construye a partir de la fragmentación de la realidad, el análisis y la integración con la vana ilusión que la reconstitución de las partes nos recrea la realidad. Así, mayoritariamente nos hemos ubicado en un enfoque disyuntivo, reduccionista, lineal y determinista que termina por aislarnos del todo. Recuerdo que cuando alguna vez hablamos de este tema con un importante funcionario forestal señaló “ya tenemos suficientes problemas en el mundo forestal como para ganarnos pleitos ajenos” Aunque valgan verdades muchos profesionales forestales dándose cuenta que sus enfoques convencionales no daban las grandes respuestas, empezaron a comprarse los líos ajenos y explorar nuevos campos justamente para dotarse de mejores herramientas de cómo interpretar la complejidad del mundo forestal. Es una manera de reconocer la dialogocidad entre el sistema forestal y el entorno. En este marco epistémico también se inscribe la educación que recibimos encasillados en Escuelas Profesionales, Facultades y Departamentos construidos como reductos con fronteras fuertemente establecidas, así como también los colegios profesionales forestales.

La otra gran dimensión refiere a la cosmovisión dominante en el sector forestal. En este caso la corriente predominante de pensamiento es la que se ubica en la separación del ser humano y la naturaleza, separación que a la vez da licencia para dominar el bosque y ponerlo al servicio del crecimiento económico y no necesariamente al servicio del bienestar de las personas aunque se aluda a ello. En esta perspectiva el sector forestal debe contribuir en gran medida al crecimiento económico del país (sin preguntarse cómo se distribuye esa riqueza y cuáles son los impactos de la creación de esa riqueza). En la visión de bosques por un lado y gente por el otro, no se aprecia un enfoque de socioecosistema que alude al reconocimiento explícito de la diversidad de interrelaciones, interdependencias entre los subsistemas forestales y los subsistemas sociales. De ahí también las dificultades para que se instale un enfoque de gestión de paisajes forestales sostenibles que indudablemente reconocen la complejidad de los territorios. Nuestra institucionalidad no ha sido diseñada para implementar los enfoques de paisajes forestales sostenibles.

Otra gran dimensión refiere a la lógica de mercado a la que en su mayoría nos hemos inscrito acríticamente y que aceptamos como dogmas y “conceptos acabados” entendidos como conceptos que ya no pueden ser revisados o modificados bajo pena de ser calificado como marginales u otros coloridos adjetivos. Así, conceptos como mercado, eficiencia, competitividad son usados disciplinadamente como recetas infalibles para superar la inercia forestal. El problema no son los conceptos como tales sino la forma cómo estos conceptos son entendidos y usados que desembocan en la premisa “sin economía, no hay consideraciones sociales y ambientales que valgan”.

La confluencia de nuestra forma de conocer, forma de ver el mundo, la lógica del mercado han influido en la forma cómo nos hemos construido las instituciones y cómo nos hemos provisto de marco legales. Así llegamos al corazón de nuestra discusión relativa a evaluar cuán pertinentes son las funciones y competencias de las entidades públicas forestales.

La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo – LOPE (Ley Nº 29158) tiene como principio básico la orientación de servicio al ciudadano. Entre otros, este principio considera la eficacia (la gestión se organiza para el cumplimiento oportuno de los objetivos y las metas gubernamentales y la eficiencia (la gestión se realiza optimizando la utilización de los recursos disponibles, procurando innovación y mejoramiento continuo). Considera además como principios el balance entre flexibilidad y control de la gestión y la articulación intergubernamental e intersectorial. Nótese que la propia LOPE considera el balance entre flexibilidad y control esto es otra forma de reconocer la necesidad de saber moverse entre el orden y el caos (sistemas caórdicos) y no quedarse únicamente en la caja de la inflexibilidad limitada por las funciones y competencias. Habla también de la articulación intergubernamental e intersectorial con lo que hay un reconocimiento explícito de la necesidad de tomar en cuenta las interacciones y las interdependencias a nivel horizontal y vertical.

La LOPE, a través del principio de organización e integración, señala que las entidades del Poder Ejecutivo: i). Se organizan en un régimen jerarquizado y desconcentrado cuando corresponda, sobre la base de funciones y competencias afines, evitando la duplicidad y superposición de funciones, ii) Coordinan y cooperan de manera continua y permanente con los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales en el marco de la Ley y la Constitución Política del Perú, iii) Se relacionan con los otros Poderes del Estado y Organismos autónomos, con arreglo a la Constitución Política del Perú y la ley, iv) Ejercen con imparcialidad y neutralidad los poderes que les han sido conferidos. La norma dice expresamente evitando la duplicidad y superposición de funciones pero a su vez exige la coordinación. Significa entonces que una coordinación activa y efectiva no está reñida con el marco legal. No obstante, encontramos en el campo muchas dificultades.

La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 elaborada baja la coordinación de la Secretaría de Gestión Pública Presidencia del Consejo de Ministro considera que las principales deficiencias de la gestión pública en el Perú, entre otras, son: i) Ausencia de un sistema eficiente de planeamiento y problemas de articulación con el sistema de presupuesto público (para lo cual se crearon los programas presupuestales para resultados), ii) Deficiente diseño de la estructura de organización y funciones, iii) Carencia de sistemas y métodos de gestión de la información y el conocimiento, y iv) Débil articulación intergubernamental e intersectorial.

La LOPE considera además el principio de competencia mediante el cual se reconoce que: i) El Poder Ejecutivo ejerce sus competencias sin asumir funciones y atribuciones que son cumplidas por los otros niveles de gobierno, y ii) El Poder Ejecutivo ejerce sus competencias exclusivas, no pudiendo delegar ni transferir las funciones y atribuciones inherentes a ellas. En esta perspectiva la LOPE considera dos tipos de competencias: Las competencias del Poder Ejecutivo y las competencias compartidas con los gobiernos regionales y locales.

Aunque las funciones y competencias ayudan a un orden para la administración pública forestal también se encuentran una serie de problemas que no sólo refieren al traslape sino también a vacíos, que son hábilmente aprovechados por los interesados dentro y fuera de la administración pública forestal para favorecer la conversión de bosques, debilidades presupuestales y de condiciones logísticas para implementación, cuando no de voluntad política para implementarlos. Las funciones y competencias pueden ser una herramienta fundamental para favorecer la gestión sostenible del Patrimonio Forestal y de Fauna Silvestre o pueden ser mecanismos perversos que inciden en la pérdida de bosques.

El marco institucional está orientado para que el servidor público cumpla a plenitud sus funciones y competencias y no “invada” otros campos de la administración. Así, la Ley del Código de Ética de la Función Pública (Ley Nº 27815) bajo el principio de responsabilidad señala que todo servidor público debe desarrollar sus funciones a cabalidad y en forma integral, asumiendo con pleno respeto su función pública. Ante situaciones extraordinarias, el servidor público puede realizar aquellas tareas que por su naturaleza o modalidad no sean las estrictamente inherentes a su cargo, siempre que ellas resulten necesarias para mitigar, neutralizar o superar las dificultades que se enfrenten. El problema está cuando en el estricto cumplimiento de sus funciones y competencias el servidor termina aislándose de la realidad compleja forestal y por tanto los resultados de su actuación no son efectivas. Todos conocen las dificultades de coordinación que existen entre las entidades forestales que se traducen en superposición de actividades cuando no de mensajes confusos o contradictorios.

Para romper de alguna manera el enfoque sectorial la LOPE ha considerado la creación de Comisiones Multisectoriales de naturaleza temporal y las Comisiones Multisectoriales de naturaleza permanente. Pero estas comisiones no son suficientes si cada integrante mantiene su bandera institucional y su enfoque disciplinar. Se requieren procesos frecuentes de coordinación con predisposición a un trabajo interdisciplinar y transdisciplinar. Eso requiere capacidad para salirse de sus marcos epistémicos y metodológicos y eso es algo que es muy difícil de apreciar. Lo mismo es válido para los diferentes Sistemas creados en torno a la gestión forestal y de fauna silvestre.

El marco para una gestión pública efectiva da pie a una mejor gobernanza a través de una mejor coordinación y la gestión de los sistemas de información. Así, la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública tiene como objetivo general orientar, articular e impulsar en todas las entidades públicas, el proceso de modernización hacia una gestión pública para resultados que impacte positivamente en el bienestar del ciudadano y el desarrollo del país. Para lograrlo se plantea, entre otros, los siguientes objetivos específicos: i) Redefinir a nivel nacional, regional y local, las competencias y funciones de las entidades en concordancia con el proceso de descentralización, ii) Implementar la gestión por procesos y promover la simplificación administrativa en todas las entidades públicas a fin de generar resultados positivos en la mejora de los procedimientos y servicios orientados a los ciudadanos y empresas, iii) Desarrollar un sistema de gestión del conocimiento integrado al sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación de la gestión pública, que permita obtener lecciones aprendidas de los éxitos y fracasos y establezcan mejores prácticas para un nuevo ciclo de gestión, y iv) Promover el gobierno electrónico a través del uso intensivo de las tecnologías de información y comunicación (TIC) como soporte a los procesos de planificación, producción y gestión de las entidades públicas permitiendo a su vez consolidar propuestas de gobierno abierto. Es importante que estas propuestas de gestión articulada y por procesos, donde los sistemas de información cumplan un rol central puedan implementarse efectivamente.

El Programa sobre los Bosques (PROFOR)  de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, 2011) en el Marco para la Evaluación y Seguimiento de la Gobernanza Forestal señala, entre otros múltiples aspectos,  la importancia de la cooperación y coordinación y la concordancia entre las políticas más amplias y las políticas forestales.

Se concluye por tanto que la estructura de las funciones y competencias contribuyen a un orden para la gestión sostenible del Patrimonio Forestal pero a su vez constituyen serias limitaciones cuando se actúa como islas o feudos y no se hacen los suficientes esfuerzos para una coordinación efectiva. Una mirada centrada exclusivamente en las funciones y competencias  puede dejar “puntos ciegos” que terminan por afectar a los bosques. Los problemas forestales son problemas complejos y por lo tanto deben asumirse como tal. Para abordar la complejidad de la gestión sostenible del Patrimonio Forestal y de Fauna Silvestre se requiere urgentemente cambios profundos en nuestros marcos epistemológicos, nuestras instituciones, nuestras normas, nuestros discursos y prácticas. No es posible pretender gestionar los bosques desde el paradigma simplificante y desde lógicas lineales y de respuestas únicas o discursos acabados. La gran transformación forestal viene de la creatividad, la innovación y la capacidad de ver aquello que hasta ahora no hemos querido ver.

Por: Rodrigo Arce Rojas

Ingeniero Forestal

rarcerojas@yahoo.es

Bibliografía:

Programa sobre los Bosques (PROFOR)  de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura – FAO (2011). Marco para la Evaluación y Seguimiento de la Gobernanza Forestal. Roma: FAO. Recuperado de: http://www.fao.org/docrep/015/i2227s/i2227s00.pdf

Normas: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo – LOPE (Ley Nº 29158). El Peruano Lima, jueves 20 de diciembre de 2007

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